Senhor Gerente de Regulação das Relações de Consumo,

I. RELATÓRIO

Trata-se de subsidiar resposta ao Ofício da referência, encaminhado à Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) pela Comissão Externa da Câmara dos Deputados - Ações Preventivas Coronavírus no Brasil (CEXCORVI) responsável por ações preventivas relacionadas com a pandemia do coronavírus (COVID-19) no Brasil, por meio do qual solicita que a ANAC regulamente norma que obrigue o uso de máscaras de proteção respiratória durante os voos e que proíba o consumo de alimento a bordo de aeronave de transporte público doméstico regular de passageiro, apresentando para tanto os seguintes argumentos:

Instituir a obrigatoriedade do uso de máscaras de proteção dentro dos voos é uma medida necessária para evitar a disseminação do vírus Sars-coV-2, popularmente conhecido como novo coronavírus. O Ministério da Saúde já recomenda que a população vista máscaras caseiras ao simples fato de sair de casa, ainda que ao ar livre, imagine então a necessidade de tal equipamento de proteção individual dentro de um ambiente de ar compartilhado.

Atualmente o Brasil não possui restrição para voos domésticos e sabemos que os voos podem ser locais de disseminação do vírus Sars-coV-2, o que torna imprescindível que possamos adotar normas de proteção aos passageiros. Não faz sentido manter a alimentação em voos domésticos onde estamos em uma vivencia em que estimulamos que as pessoas não removam suas máscaras e não manipulem o rosto. No mesmo sentido, do que solicitamos, por meio deste oficio, também apresentamos projeto de lei de número 2515/2020 que pode ser utilizado pela agencia Nacional de Aviação Civil como modelo para sua regulamentação.

A Assessoria do Gabinete da Presidência da ANAC, por meio do Despacho GAB abaixo referenciado, encaminhou o Processo nº 00058.018396/2020-38 à Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS) e à Assessoria Parlamentar (ASPAR). A SAS, por meio do Despacho abaixo referenciado, solicitou à Gerência de Regulação das Relações de Consumo (GCON) o provimento de subsídios tendentes à elaboração de resposta ao interessado.

É o Relatório.

II. REFERÊNCIAS

Ofício nº 145/2020-Pres (4358848);

Despacho GAB (4359581);

Despacho SAS (4369263);

Processo nº 00058.018396/2020-38.

III. ANEXOS

a) NOTA TÉCNICA Nº 62/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA (4396140);

b) NOTA TÉCNICA Nº 101/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA (4396144).

IV. ANÁLISE

Da competência da Agência Nacional de Aviação Civil

Primeiramente, deve-se atentar para a competência legalmente atribuída à ANAC para tratar de temas que versem sobre a regulação da aviação civil.

Os limites da competência atribuída a essa Agência Reguladora estão previstos no artigo 2° da sua Lei instituidora, a Lei n° 11.182, de 2005, segundo a qual “compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária”.

A Lei de criação da Agência destaca em seu artigo 8° um dispositivo de fundamental importância, aduzindo que “cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade”. 

Assim, os princípios elencados pelo legislador ordinário na Lei nº 11.182, de 2005, são os mesmos previstos na Constituição Federal, o que significa dizer que a regulamentação expedida por esta Agência, para além do rigor técnico necessário, devem obediência ao regime de direito previsto no ordenamento jurídico brasileiro. As normas sob a responsabilidade desta autarquia submetem-se aos preceitos constitucionais e aos ditames legais.

Da competência para análise

A presente análise tem amparo na competência comum delegada pela Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS) às gerências que a compõe, por meio do inciso VI do art. 1º da Portaria SAS nº 2.801, de 06 de setembro de 2019, a seguir transcrito:

Art. 1º Delegar competências comuns às Gerências da Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos - SAS para:

[...]

VI - analisar demandas institucionais provenientes dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, do Ministério Público Federal e de outras instituições, visando subsidiar o posicionamento da ANAC, o processo de fiscalização dos serviços de transporte aéreo e o aprimoramento da regulamentação vigente, no âmbito de suas competências e respectivas esferas de atuação; [...].

Do processo decisório da Agência Reguladora

Cumpre ressaltar, preliminarmente, que o processo decisório das agências reguladoras deve observar os ditames da Lei das Agências Reguladoras, Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, cujo teor estabelece uma série de requisitos legais de motivação para a edição e a alteração de atos normativos, que deverão, entre outros, ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório (AIR), que conterá informações e dados sobre os seus possíveis efeitos. Senão, vejamos:

Art. 5º A agência reguladora deverá indicar os pressupostos de fato e de direito que determinarem suas decisões, inclusive a respeito da edição ou não de atos normativos.

Art. 6º A adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados serão, nos termos de regulamento, precedidas da realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR), que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo.

(...)

Art. 7º O processo de decisão da agência reguladora referente a regulação terá caráter colegiado.

Citada Lei determina, ainda, que, para fins de ampla discussão pública e transparência das decisões, a proposta de ato normativo deverá ser submetida a consulta pública, com duração mínima de 45 (quarenta e cinco) dias, oportunizando a participação direta dos mais diversos interessados, sem prejuízo de outras formas de participação social. Esse mandamento encontra-se positivado em seus arts. 9º e 11, in verbis:

Art. 9º Serão objeto de consulta pública, previamente à tomada de decisão pelo conselho diretor ou pela diretoria colegiada, as minutas e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados.

§ 1º A consulta pública é o instrumento de apoio à tomada de decisão por meio do qual a sociedade é consultada previamente, por meio do envio de críticas, sugestões e contribuições por quaisquer interessados, sobre proposta de norma regulatória aplicável ao setor de atuação da agência reguladora.

§ 2º Ressalvada a exigência de prazo diferente em legislação específica, acordo ou tratado internacional, o período de consulta pública terá início após a publicação do respectivo despacho ou aviso de abertura no Diário Oficial da União e no sítio da agência na internet, e terá duração mínima de 45 (quarenta e cinco) dias, ressalvado caso excepcional de urgência e relevância, devidamente motivado.

(...)

§ 5º O posicionamento da agência reguladora sobre as críticas ou as contribuições apresentadas no processo de consulta pública deverá ser disponibilizado na sede da agência e no respectivo sítio na internet em até 30 (trinta) dias úteis após a reunião do conselho diretor ou da diretoria colegiada para deliberação final sobre a matéria.

(...)

Art. 11. A agência reguladora poderá estabelecer, em regimento interno, outros meios de participação de interessados em suas decisões, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas, aplicando-se o § 5º do art. 9º às contribuições recebidas.

Por oportuno, cabe pontuar que, nas propostas de edição de ato normativo que possam causar impactos regulatórios significativos para a sociedade, estes estarão suscetíveis, ainda, à análise e às considerações de outros órgãos da administração pública, a exemplo do que dispõe o § 7º do art. 9º da Lei das Agências Reguladoras, nos seguintes termos:

§ 7º Compete ao órgão responsável no Ministério da Economia opinar, quando considerar pertinente, sobre os impactos regulatórios de minutas e propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados submetidas a consulta pública pela agência reguladora. (grifo nosso)

Mais precisamente, é necessário se observar o regulamento interno dessa Agência, destinado a pautar o rito dos processos normativos em curso, a saber, a Instrução Normativa nº 154, de 20 de março de 2020, que estabelece as diretrizes e os procedimentos para o processo regulatório e a melhoria contínua da qualidade regulatória, que revogou a Instrução Normativa nº 107, de 21 de outubro de 2016.

Da competência sobre a matéria

Cumpre esclarecer que a Organização Mundial da Saúde (OMS), o Ministério da Saúde e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) são os órgãos competentes para emitir normas e orientações sobre o tema, inclusive de proteção à saúde: https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance. Neste sentido, no site da OMS é possível consultar toda a orientação técnica acerca de diversos assuntos, como o relativo ao uso de máscaras no seguinte endereço https://www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-recommendations-for-international-traffic-in-relation-to-covid-19-outbreak, sendo destacado um trecho a seguir:

Uma máscara médica não é necessária se não houver sintomas, pois não há evidências de que o uso de uma máscara - de qualquer tipo - proteja pessoas não doentes. No entanto, em algumas culturas, máscaras podem ser usadas com frequência. Se as máscaras devem ser usadas, é essencial seguir as práticas recomendadas sobre como usá-las, removê-las e descartá-las e higienizar as mãos após a remoção.

Assim, medidas de natureza sanitária para o enfrentamento da pandemia estão inseridas na atividade de vigilância epidemiológica e de controle de vetores relativas a portos, aeroportos e fronteiras, a ser executada pela ANVISA, sob orientação técnica e normativa do Ministério da Saúde, conforme dispõe a Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999, a qual define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária e dá outras providências, nestes termos:

Art. 2º Compete à União no âmbito do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária:

[...]

IV - exercer a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, podendo essa atribuição ser supletivamente exercida pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios;

[...]

Art. 6º A Agência terá por finalidade institucional promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras.

Art. 7º Compete à Agência proceder à implementação e à execução do disposto nos incisos II a VII do art. 2º desta Lei, devendo:

[...]

§ 3º As atividades de vigilância epidemiológica e de controle de vetores relativas a portos, aeroportos e fronteiras, serão executadas pela Agência, sob orientação técnica e normativa do Ministério da Saúde. (grifos nossos)

A competência para a vigilância sanitária de aeroportos e as atividades de vigilância epidemiológica e de controle de vetores relativas a aeroportos, portanto, está a cargo do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, exercido no âmbito da União pelo Ministério da Saúde e pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária.

Mais recentemente, foi editada a Lei nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, da seguinte forma:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019.

§ 1º As medidas estabelecidas nesta Lei objetivam a proteção da coletividade.

[...]

Art. 3º: Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:

[...]

III - determinação de realização compulsória de:

[...]

d) vacinação e outras medidas profiláticas; (grifos nossos)

Com a edição da Lei nº 13.979/2020, foram estabelecidas competências aos órgãos e entidades federais acerca das medidas para o enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da disseminação do novo coronavírus. Tais medidas devem ser provocadas por iniciativa do Ministério da Saúde e das autoridades locais de saúde e dar-se-ão por ato fundamentado da ANVISA, conforme as competências dispostas na Lei 9.782/1999.

Importante destacar que, em 20/03/2020, foi publicada a Medida Provisória nº 926, que altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para dispor sobre procedimentos para aquisição de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus. Na sequência, a ANVISA emitiu a Nota Técnica nº 62/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA, de 09/04/2020 (4396140), que atualiza as medidas sanitárias a serem adotadas em aeroportos e aeronaves, para enfrentamento ao novo coronavírus SARS-CoV-2 (COVID-19), dispondo o seguinte: "Após a publicação da MP nº 926, ficou determinado que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária é o órgão competente para editar recomendação técnica quanto às restrições excepcionais e temporárias relacionadas à entrada e saída do país por rodovias, portos e aeroportos além de locomoção interestadual e intermunicipal."

Na citada Nota Técnica, o órgão aborda o uso de máscara, bem como apresenta recomendações para aeroportos e empresas aéreas:

O Ministério da Saúde passou a recomendar o uso de máscaras faciais para todos. No entanto, diante da insuficiência de insumos, foi solicitado aos cidadãos para que produzam a sua própria máscara de tecido. Neste sentido, viajantes e trabalhadores de demais categorias podem produzir e utilizar suas próprias máscaras caseiras. A fabricação das máscaras caseiras a partir de tecidos como: tecido de saco de aspirador, cotton (composto de poliéster 55% e algodão 45%), tecido de algodão (como camisetas 100% algodão) e fronhas de tecido antimicrobiano, podem assegurar uma boa efetividade se forem bem desenhadas e higienizadas corretamente. [...] Destaca-se que o uso de máscaras pela população em geral é uma medida adicional às demais medidas adotadas como: frequente higienização das mãos, etiqueta respiratória e medidas de distanciamento social.

[...]

2.1.2 Recomendações específicas
[...]

2.1.2.2 Às Companhias aéreas

∙ Divulgar os avisos sonoros em todos os voos nacionais e internacionais, conforme texto proposto e repassado pelas autoridades sanitárias;
∙ Supervisionar as equipes de limpeza das aeronaves quanto à intensificação dos seus procedimentos;
∙ Organizar os procedimentos de check-in e embarque de forma que seja garantida a distância de 2 (dois) metros entre os viajantes, enquanto aguardam em filas ou salas de espera;
∙ Considerando a redução do número de viajantes nos voos, recomenda-se que as companhias aéreas, sempre que possível, aloquem os viajantes distantes uns dos outros dentro das aeronaves;
∙ Disponibilizar, dentro das aeronaves, sabonete líquido, água corrente, papel toalha e álcool em gel nos banheiros. Dispor ainda de álcool em gel na entrada das aeronaves e próximo aos banheiros;
∙ A partir do fechamento das portas, sempre que possível, o sistema de climatização das aeronaves deve ser ligado e selecionado no modo sem recirculação, ou seja, com maior renovação de ar possível;
∙ Atender rigorosamente ao disposto no Art. 34 da Resolução da Diretoria Colegiada - RDC nº 2, de 8 de janeiro de 2003, em relação aos cuidados com os objetos para uso pessoal, como mantas, travesseiros e fones de ouvido;
∙ No caso de voos com presença de casos suspeitos, recomenda-se que os artigos como travesseiros e mantas dos assentos localizados na mesma fileira, 2 fileiras à frente e 2 fileiras atrás do viajante suspeito e de seu grupo familiar sejam enviados para higienização em lavanderias hospitalares;
∙ Atender, o mais breve possível, às solicitações de listas de viajantes e de tripulantes de voos, visando à investigação de casos suspeitos e seus contatos;
∙ Tripulação e funcionários que realizam atendimento ao público devem utilizar equipamento de proteção individual, conforme Nota Técnica nº 34/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA;
∙ O comandante ou agente autorizado pela companhia aérea deve entregar a Declaração Geral da Aeronave, devidamente preenchida, de todos os voos internacionais que chegam ao Brasil, à autoridade sanitária do aeroporto.

Mais recentemente, em 19/05/2020, a ANVISA atualizou as medidas sanitárias a serem adotadas em aeroportos e aeronaves para o enfrentamento ao novo coronavírus por meio da Nota Técnica nº 101/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA (4396144), reforçando a recomendação do uso de máscaras faciais para todos os viajantes e trabalhadores aeroportuários, nos seguintes termos:

Destaca-se que o uso de máscaras pela população em geral é uma medida adicional às demais medidas adotadas como: frequente higienização das mãos, etiqueta respiratória e medidas de distanciamento social.

As máscaras caseiras não são indicadas: para uso na assistência à saúde, no atendimento de viajantes suspeitos ou mesmo na abordagem aos meios de transporte.

A Anvisa recomenda que os trabalhadores aeroportuários que fazem uso de transporte público para deslocamento residência – aeroporto - residência utilizem máscara faciais durante todo o percurso.

Observação 1: Todas essas medidas são baseadas no conhecimento atual sobre os casos de infecção pelo SARS-CoV-2 e podem ser alteradas se novas informações sobre o vírus forem disponibilizadas.

Observação 2: Usar uma máscara cirúrgica é uma das medidas de prevenção para limitar a propagação de doenças respiratórias, incluindo o novo coronavírus (SARS-CoV-2). No entanto, apenas o uso da máscara cirúrgica é insuficiente para fornecer o nível seguro de proteção. Outras medidas igualmente relevantes devem ser adotadas, como a higiene das mãos com água e sabonete líquido ou preparação alcoólica antes e após a utilização das máscaras.   Usar máscaras, quando não indicado, pode gerar custos desnecessários e criar uma falsa sensação de segurança, que pode levar a negligenciar outras medidas, como práticas de higiene das mãos. Além disso, a máscara deve estar apropriada e ajustada à face para garantir sua eficácia e reduzir o risco de transmissão. Todos os profissionais devem ser orientados sobre como usar, remover e descartar a máscara, e sobre a ação de higiene das mãos antes e após o seu uso.

Observação 3: Além das medidas acima, recomenda-se, se possível, manter, no mínimo, uma distância de 2 (dois) metros de qualquer pessoa.

[...]

2.1.3. Recomendações específicas 

2.1.3.1. Às administradoras aeroportuárias

[...]

Exigir que trabalhadores e viajantes façam uso de máscara de proteção respiratória quando em trânsito ou atividade nas instalações aeroportuárias;

[...]

2.1.3.2. Às Companhias aéreas

[...]

Exigir que tripulantes e passageiros façam uso de máscara de proteção respiratória na aeronave. 

Quanto à proibição de consumo de alimentos a bordo da aeronave, sejam aqueles decorrentes do serviço de bordo da empresa ou os alimentos trazidos pelos próprios passageiros, importante esclarecer que o tempo de duração dos voos variam bastante, bem como há passageiros que, por questões da própria saúde, necessitam se alimentar ou tomar algum medicamento, além de ser importante o consumo de água. Não seria razoável qualquer determinação genérica sobre a questão. De toda forma, a ANVISA seria o órgão responsável por qualquer determinação ou recomendação a este aspecto, não cabendo à ANAC.

V. CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, entende-se que a ANAC não possui competência para emitir normas que tratam de matéria relativa a saúde, tanto para uso de máscaras como acerca do consumo de alimentos a bordo da aeronave.

Estes são os subsídios a serem encaminhados.

É o Parecer. Submeto à apreciação do Senhor Gerente de Regulação das Relações de Consumo.

Fernanda Simões Barros

Especialista em Regulação de Aviação Civil

De acordo, encaminhe-se à Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos.

Cristian Vieira dos Reis
Gerente de Regulação das Relações de Consumo

Documento assinado eletronicamente por Fernanda Simões Barros, Especialista em Regulação de Aviação Civil, em 02/06/2020, às 15:04, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Cristian Vieira dos Reis, Gerente, em 02/06/2020, às 15:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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