DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: ELEIÇÕES 2008 - FIDELIDADE PARTIDÁRIA
CONSULTOR: Márcio Nuno Rabat

DATA: 15 de agosto de 2008

Eleições 2008 - Fidelidade Partidária

A complexa relação entre os eleitores, os partidos políticos e os candidatos eleitos para ocupar cargos nos Poderes Executivo e Legislativo configura um dos temas centrais da teoria contemporânea do regime representativo – e tema de difícil abordagem. As dificuldades podem ser reveladas a partir de algumas questões: quão importantes e eficientes são os partidos políticos na intermediação do contato entre os eleitores e os eleitos? Que grau de divergência pode haver entre o partido sob cuja legenda o candidato se elegeu e o mandatário eleito? Podem as divergências justificar a separação entre os mandatários e os partidos?
Os filiados expressam publicamente suas discordâncias com as agremiações partidárias por meio de posicionamentos conflitantes com o programa ou as deliberações da direção do respectivo partido e pela desfiliação. Os dois casos se situam no terreno da “infidelidade partidária”, geralmente recaindo a pecha de infiel sobre o filiado, embora a origem da infidelidade possa estar no partido (ou, pelo menos, na falta de clareza organizativa e programática do partido).
Desde a segunda metade da década de 1980, essas questões têm obtido particular visibilidade, no Brasil, em função da excepcional freqüência com que parlamentares, prefeitos e governadores mudam de filiação partidária ao longo dos mandatos. Embora, obviamente, muitas carreiras políticas se estendam, por anos, sob uma única legenda, e embora a incidência das mudanças varie significativamente de partido para partido, os números totais são suficientes para caracterizar o enraizamento do fenômeno. Para bem entender como se chegou a essa situação, vale a pena realizar uma breve recapitulação histórica.
O regime político implantado em 1964, como é sabido, restringiu significativamente a liberdade de organização partidária entre nós, inclusive pela redução do sistema partidário, obrigatoriamente, a apenas dois partidos. Entre as peças desse arcabouço institucional restritivo encontravam-se o controle que as lideranças partidárias podiam exercer sobre as votações dos parlamentares e a punição das trocas de partido com a perda de mandato. O processo de liberalização do regime autoritário passou, necessariamente, pela flexibilização dessas normas, para que um novo quadro partidário pudesse emergir. Esse processo se iniciou ainda no fim da década de 1970 e culminou na Constituição Federal de 1988.
A Carta Magna, até por contraposição à situação anterior, teve particular empenho na afirmação da liberdade de organização partidária, remetendo para os próprios partidos a responsabilidade pela regulamentação da disciplina e da fidelidade partidária (art. 17, § 1º). Nos anos imediatamente posteriores à promulgação do texto constitucional, tanto a legislação como a jurisprudência tenderam a seguir de perto esse traço da Constituição. Talvez a manifestação mais clara dessa tendência tenha sido a interpretação, então predominante nas decisões do Supremo Tribunal Federal, de que a Constituição Federal excluíra a possibilidade de perda de mandato por desfiliação partidária.
As transferências de parlamentares, prefeitos e governadores de uns partidos para outros permaneceram numerosas nos anos seguintes, contribuindo para que se alterasse a percepção dominante sobre a matéria. Já em 1994, o Parecer nº 13, preparado pelo relator da revisão constitucional realizada naquele ano, o então deputado Nelson Jobim, propunha incluir, entre as causas da perda de mandato de deputado e senador, a desfiliação voluntária “do partido sob cuja legenda foi eleito”. A proposta não foi aprovada, mas, segundo consta do Parecer, nada menos que setenta emendas com esse fim – ou fim semelhante – foram apresentadas por parlamentares ao longo do processo revisional.
Pouco depois, a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1997 (Lei dos Partidos Políticos), que regulamentou as modificações introduzidas pela Constituição Federal no âmbito partidário, materializou, em várias disposições, a preferência constitucional pela autonomia dos partidos políticos no que toca a sua organização interna. Ao mesmo tempo, porém, a Lei apontava, em outros dispositivos, para a possibilidade de definição legal de certos aspectos do funcionamento do sistema partidário, inclusive alguns respeitantes à fidelidade partidária, como na determinação explícita, contida no art. 24, de que “o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto”.
Várias proposições tramitaram e tramitam, na Câmara dos Deputados, sugerindo formas de reforçar o vínculo entre os partidos e seus filiados, desestimulando, por exemplo, as trocas de legenda partidária. Dentro dessa linha de preocupação, a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), modificada pela Lei nº 11.300, de 2006, cuidou de estabelecer o resultado eleitoral como critério para a distribuição, entre os partidos, do tempo de propaganda eleitoral no rádio e na televisão, de forma a impedir que qualquer agremiação seja beneficiada ou prejudicada pela filiação ou desfiliação de deputados ao longo da legislatura. Na mesma linha, a Resolução nº 34, de 2005, modificou o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, determinando que o número de vagas dos partidos e blocos parlamentares na Mesa e nas Comissões seja calculado com base no número de representantes eleitos por cada agremiação, independentemente de trocas posteriores de filiação.
De qualquer maneira, os argumentos contrários a inovações mais radicais têm prevalecido nas decisões do Congresso Nacional. Para citar apenas um desses  argumentos, note-se que a consistência dos partidos políticos talvez não deva ser imposta, de fora, pela legislação, mas construída, internamente, pela própria militância. Ademais, prevalece a noção de que uma causa de perda de mandato deve ser estabelecida apenas por emenda constitucional, por tratar-se de interferência muito intensa sobre o exercício de direitos políticos e, no caso específico da infidelidade partidária, sobre a autonomia do representante para interpretar os interesses do representado, peça importante do regime representativo contemporâneo.
Recentemente, contudo, o Supremo Tribunal Federal adotou nova interpretação da Carta Magna, privilegiando as normas constitucionais que apontam para a prevalência do sistema de partidos como mecanismo fundamental da representação, entre elas a que torna a filiação partidária condição de elegibilidade (art. 14, § 3º, V). O Poder Judiciário tornou, assim, a continuidade do exercício do mandato eletivo, em princípio, inseparável da permanência sob a legenda com que o candidato se apresentou aos eleitores.
É importante reter, nessa matéria, a noção de que se trata de questão complexa. Na situação em que nos encontramos hoje, além das dificuldades de avaliação inerentes ao tema da fidelidade partidária, ainda se abre a discussão sobre os limites da competência do Poder Legislativo e do Poder Judiciário no que diz respeito a sua regulamentação. Ilustra bem esse ponto o Projeto de Decreto Legislativo nº 397, de 2007, em tramitação na Câmara dos Deputados, destinado a sustar a aplicação da Resolução nº 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral, que disciplina o processo de perda de cargo eletivo em função de desfiliação partidária.
Por tudo isso, cabe à população brasileira, diretamente e por meio de seus representantes, decidir cuidadosamente sobre os vários elementos envolvidos no processo de construção de um sistema partidário cada vez mais representativo da sociedade, processo reiniciado há relativamente pouco tempo.