FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS: O QUE PODE MUDAR EM 2014

Ana Luiza Backes
Consultor Legislativo da Área XIX - Ciência Política, Sociologia Política, História, Relações Internacionais

Fev/2014

Versão em pdf: Financiamento de Campanhas    

As regras do financiamento das campanhas estão sob permanente discussão, em todos os países que preenchem seus cargos diretivos por meio de eleições. Duas ordens de problemas são centrais: o elevado custo das campanhas, que nas últimas décadas dispararam no mundo inteiro, e a origem dos recursos, com implicações sobre o tipo de relações que se estabelece entre financiadores e financiados.

Esses dois temas orientam a formulação das propostas que têm chances de serem votadas na Câmara em 2014. Apresentamos a seguir as principais propostas em tramitação na Casa, precedidas de breve histórico para situar o debate.

1. HISTÓRICO DO DEBATE RECENTE NO BRASIL

O tema estreou nos jornais, no período pós 1988, por ocasião do impeachment do presidente Collor, quando veio à tona grande número de doações ilegais para a campanha do candidato. Contribuições de empresas eram na época proibidas, pela antiga LOPP (Lei Orgânica dos Partidos Políticos, Lei 5682/71, que vigorou entre 1971 e 1995). A reação legislativa foi liberar as doações de pessoas jurídicas a partidos e candidatos (Leis 9096/95 e 9504/97), definindo os parâmetros dentro dos quais essas doações poderiam ser feitas.[1]

O pressuposto da liberação era que a maior transparência aumentaria o controle da sociedade sobre as origens dos recursos e sobre os laços que se estabelecem entre financiadores e representantes.

Para reforçar esse controle, foram criadas novas regras reforçando o papel da Justiça Eleitoral na fiscalização do processo.[2] O Fundo Partidário passou a receber dotações orçamentárias, em valor considerável, ainda que em valores muito distantes dos necessários para sustentar os partidos e suas campanhas.[3]

As novas regras não resolveram o problema, basicamente legalizaram parte do financiamento que vinha sendo praticado.  A transparência não se tornou a regra geral, com o fim da proibição: é um fato conhecido que as declarações não abarcam a integralidade das finanças eleitorais.  Há outras razões para que nem toda doação seja declarada, mesmo quando permitida: por exemplo, se a doação não contabilizada for recurso não contabilizado da própria empresa. Ou, ainda, muitas vezes acontece que nem candidato nem doador desejam tornar transparentes suas relações.

De outro lado, movimentos como o que originou a Lei da Ficha Limpa (LC 135/2010) procuraram aumentar as penalidades relacionadas à falta de probidade administrativa. Julgamentos recentes também revelam um posicionamento do Judiciário voltado ao combate dos desvios da administração pública relacionados ao financiamento de campanhas.

Inovações surgiram, ainda, por meio de Resoluções do TSE - Tribunal Superior Eleitoral, definindo procedimentos da fiscalização e da prestação de contas. A atuação mais propositiva do órgão vem sofrendo questionamentos, sobre até que ponto a Justiça Eleitoral não estará “legislando”, criando exigências e sanções não previstas em lei, ou ainda interferindo na autonomia dos partidos.[4]

De qualquer forma, seja por leis ou por resoluções, não há dúvida que o controle da Justiça Eleitoral sobre os gastos e prestações de contas vem se intensificando, elevando o custo da ilegalidade[5].

O resultado desse conjunto de movimentações parece ser o aperfeiçoamento do sistema de controles e penalidades sem, contudo, ter como resultado uma diminuição considerável da corrupção nem do abuso do poder econômico.

As campanhas no Brasil são muito caras e tem praticamente dobrado seus custos a cada eleição, num processo que se torna cada vez mais vulnerável ao poder econômico. A produção legal tem sido incapaz de deter essa escalada.  Alterações de pequena monta foram efetuadas em aspectos pontuais, como a tentativa de reduzir gastos pela proibição de determinados itens (foram proibidos, por exemplo, showmícios, outdoors, confecção e distribuição de camisetas e brindes, entre outros), sem resultados relevantes.[6]

Obviamente a caça por recursos envolve riscos, e muita vez acaba em relações perigosas ou na ilegalidade. Além disso, eleições tão onerosas ameaçam a representatividade dos eleitos, diminuindo a representação dos setores mais pobres.[7]

O Legislativo e o Judiciário parecem ter dificuldade de acertar o foco para combater os abusos, e em vários casos as exigências tornam-se meramente burocráticas, dificultando a vida de partidos e candidatos sem que haja nenhum benefício moralizador (exemplos são representantes condenados à perda de mandato e ou inelegibilidade por infrações como comparecer a uma inauguração de obra). Há um evidente risco para a democracia se as exigências para fazer campanha se tornam tão complexas  e os riscos tão altos que não é possível aos candidatos dar um passo sem consultar um advogado ou um contador. Assim, continua aberto o debate sobre as definições: como punir abusos sem restringir nem criminalizar a política? O que constitui abuso do poder econômico e como puni-lo?

Vem se fortalecendo a ideia de que não basta lançar luz sobre as relações reais praticadas, nem aumentar penalidades, e nem ainda combater a impunidade nas ilegalidades constatadas, se a lógica das campanhas eleitorais continuar a exigir que os candidatos gastem cada vez mais recursos e a propiciar relações de favorecimento de interesses privados; não basta punir indivíduos sem enfrentar o sistema que gera as práticas abusivas.

Um ponto fulcral para o qual se volta a análise são os vínculos de financiamento privado criados durante as campanhas eleitorais, os quais constituem possíveis núcleos de corrupção da administração pública.

O exame dos maiores escândalos envolvendo a gestão pública nos últimos anos não deixa dúvidas: um grande número dos casos envolve financiamento de campanhas.[8]

Não necessariamente a corrupção nasce de doações ilegais. A condição de doador, mesmo em situação legal, propicia canais de favorecimento dos interesses privados, tão mais fortes quanto mais forte for a dependência que tenham os representantes de recursos vindos dessa fonte. No caso do Brasil, a dependência atinge níveis alarmantes.

Dados retirados das declarações de gastos feitas à Justiça Eleitoral demonstram que as campanhas no Brasil são basicamente financiadas por pessoas jurídicas.

“O financiamento das campanhas é feito majoritariamente por empresas. Nas eleições de 2010, empresas doaram R$ 2,3 bilhões e foram responsáveis por 70% dos recursos para as campanhas dos deputados federais, 88% dos recursos dos senadores, 90% para os candidatos a governadores e 91% para os candidatos a presidente. Só 1% das empresas doadoras (479) fizeram 41% das doações e 10% das empresas foram responsáveis por 77% das doações.”[9]

Os dados indicam também que os maiores doadores no Brasil são os setores que mais dependem de decisões da administração (contratos, licitações, políticas regulatórias) – entre os quais destacam-se as empreiteiras  e os bancos.[10]

O quadro traçado remete a uma reflexão sobre suas prováveis consequências. Qual o retorno que os financiadores esperam dos eleitos? Que interesses são beneficiados? Até que ponto uma administração pode ser fiel ao interesse público num quadro deste tipo? Pode-se manter um financiamento em tal grau dependente dos interesses das grandes corporações sem comprometer irremediavelmente a democracia?

2. PROPOSTAS EM TRAMITAÇÃO NA CÂMARA

A questão central na formulação de propostas relativas ao financiamento vem sendo a de tornar as administrações e os representantes menos dependentes dos recursos privados e assim menos vulneráveis a interesses privados, corporativos.

A Câmara dos Deputados tem contribuído com proposições neste sentido. A proposta de financiamento público exclusivo surgiu nesta Casa, elaborada pela Comissão de Reforma Política que funcionou na Legislatura 2003-2006 (ver PLs 2679/03 e 1210/07, idênticos), e foi reformulada na atual Legislatura por outra Comissão, que funcionou entre 2011 e 2012.[11][12]

Algumas das propostas em tramitação têm origem fora da Câmara. Em 2009, várias organizações da sociedade civil, grosso modo as mesmas que conduziram a campanha da Ficha Limpa, formularam um projeto, apresentado à Comissão de Legislação Participativa, que, entre outros temas, endossa a proposta de financiamento  público e exclusivo.[13]

Em 2013, algumas das mesmas entidades formularam nova proposta, o PL 6316/2013, apensado ao PL 1538/07, apresentado formalmente à Casa por um grupo de deputados, para que pudesse tramitar. Nessa nova proposta, as entidades afastaram-se da ideia de admitir apenas recursos públicos no custeio das campanhas, aceitando a participação de cidadãos, dentro de um limite (doações de empresas, contudo, continuariam proibidas).

O PL 1538/07, com seus mais de 30 projetos apensados, reúne boa parte das proposições que tratam do tema na Câmara, em diferentes enfoques. Dificilmente, porém, alguma dessas proposições, se votadas, entrará em vigor neste ano, pois a Constituição criou uma zona de segurança contra mudanças de última hora. Diz o art. 16 da Carta Magna:

 “Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.”

Está em tramitação também uma tentativa de mudar as regras de financiamento por via de PEC (Proposta de Emenda Constitucional). A PEC 352/13, que nasceu dos esforços para viabilizar a aprovação de uma reforma política, no ano de 2013, trata, entre outros temas, do financiamento eleitoral e partidário. Propõe-se uma mudança no art. 17 da Constituição, fixando um teto de despesas para as campanhas, a ser definido em lei pelo Congresso Nacional. Doações de pessoas jurídicas só seriam permitidas em favor dos partidos, passando a ser proibidas doações diretas a candidatos. Cada partido poderia, ainda, optar pelo seu modo de financiamento, se privado, misto ou exclusivamente público.

A proposta encontra-se na CCJC, e o presidente da Casa tem sinalizado a intenção de colocar a matéria em votação neste ano, em abril possivelmente.[14]

Ainda que seja votada, mesmo tratando-se de matéria constitucional, certamente será arguida sua compatibilidade com o art. 16 da Constituição, para resolver se é possível aplicar as mudanças para o pleito de 2014. A aplicação ao pleito, seja de leis ou emendas constitucionais que venham a ser votadas, depende de como se entenda o termo “processo eleitoral”. [15]

A ideia de limitar os custos das campanhas eletivas, estabelecendo valores máximos, a exemplo do que fazem países como Espanha, França e Portugal[16], não é nova. Tramitam na Casa várias propostas neste sentido, a mais recente o PL 6.147/13.

Esse é um dos poucos assuntos que pode prosperar neste semestre que se inicia, pois, se algum projeto neste sentido for votado até 10 de junho, é possível que possa surtir efeito em 2014. Essa data é prevista no art. 17-A da Lei 9504/97, segundo o qual:

 “Art. 17-A. A cada eleição caberá à lei, observadas as peculiaridades locais, fixar até o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa; não sendo editada lei até a data estabelecida, caberá a cada partido político fixar o limite de gastos, comunicando à Justiça Eleitoral, que dará a essas informações ampla publicidade.”

Há boas razões para acreditar que o artigo acima, aprovado em 2006, dá respaldo á aplicação imediata da lei à qual se refere. O dispositivo já inscreveu a fixação de limite de gastos por lei no ordenamento legal das eleições, não seria uma novidade de última hora – tratar-se-ia agora apenas de definir os valores.

A outra mudança possível no quadro legal vigente, no curto prazo, pode surgir de uma decisão judicial. A OAB (Ordem dos Advogados do Brasil) apresentou Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo (ADI 4650), questionando as doações de pessoas jurídicas – as empresas não teriam direitos de cidadania, e seriam estranhas à ordem política, composta de cidadãos. A ação começou a ser julgada em dezembro de 2013. Quatro juízes já deram seu voto pela inconstitucionalidade das doações[17], mas o julgamento foi interrompido por pedido de vistas, sem previsão de data de retomada até o momento.[18]

(Texto elaborado em fevereiro de 2014)