EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS Nº 29-65, DO MINISTRO DA AGRICULTURA

     Excelentíssimo Senhor Presidente da República:

     O anteprojeto de lei que tenho a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência constitui mais de uma tentativa visando a encontrar-se uma solução adequada para o problema florestal brasileiro cujo progressivo agravamento está a exigir a adoção de medidas capazes de evitar a devastação das nossas reservas florestais que ameaçam transformar vastas áreas do Território Nacional em verdadeiros descritos.

     2. E disse - mais uma tentativa - porque, na realidade, vários foram os projetos apresentados ao Congresso Nacional, objetivando à reformulação do Código Florestal vigente, baixado com o Decreto nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934, sem que nenhum deles lograsse ser convertido em lei.

     3. Entre esse projetos, podem ser citados o de número 1.230-50, elaborando por esta Secretaria de Estado, na gestão do ex-Ministro Daniel de Carvalho e encaminhado à Câmara dos Deputados com a Mensagem nº 4-50; o de nº 751-55, de autoria do nobre Deputado Herbert Levi; o de nº 1.011, de 1956, de iniciativa da "Comissão Especial para Estudo e Elaboração do Novo Código Florestal e da Legislação para Proteção dos Recursos Florestais do País e do Remanescente da Fauna" e, finalmente, o de nº 4.494-62, resultante do anteprojeto da lei elaborado por um Grupo de Trabalho integrado por agrônomos, biologistas, juristas e silvicultores da melhor estirpe, bem como de ilustres representantes dos diversos órgãos e instituições interessadas no assunto, proposição esta que, submetida à deliberação do Congresso Nacional com a Mensagem número 96, de 25 de junho de 1962, figura na pauta dos projetos a serem apreciados e votados nesta fase de sua convocação extraordinária.

     4. Embora reconhecendo o mérito do último dos projetos citados, que representa - é de justiça que se declare - um passo decisivo para o equacionamento e solução desse grave problema, o que muito recomenda os diversos integrantes do Grupo de Trabalho incumbido de sua elaboração, julguei por bem, logo que assumi a direção desta Pasta, incumbir o Departamento de Recursos Naturais Renováveis de elaborar um novo anteprojeto de lei florestal que melhor se ajustasse à realidade, representando ao mesmo tempo, o pensamento do govêrno atual no que concerne à política florestal brasileira.

     5. Desincumbindo-se dessa missão, o aludido Departamento elaborou um anteprojeto de lei florestal, cuja revisão ficou afeta a uma Comissão de alto nível, integrada pelos Drs. Victor Abdennur Farah, Presidente do Conselho Florestal Federal e Assessor do meu Gabinete, João Maria Belo Lisboa, Diretor-Geral do Departamento de Recursos Naturais Renováveis, Roberto de Melo Alvarenga, Diretor do Serviço Florestal do Estado de São Paulo, Benjamim de Campos, Conselheiro Jurídico deste Ministério e Professor Heladio do Amaral Mello, Catedrático de Silvicultura Luiz de Queiroz, da Universidade de São Paulo que após acurado exame da proposição em cauda e dos projetos em curso em Câmara dos Deputados, decidiu-se pela apresentação de um substitutivo vasado no Projeto de Lei nº 4.494, de 1952, considerado mais técnico, conciso e objetivo, fácil de ser entendido e mais fácil ainda de ser aplicado e que, por conseguinte, é incontestavelmente superior aos demais.

     6. O substantivo elaborado pela ilustrada Comissão repete em linhas gerais o referido Projeto nº 4.494-62, cuja estrutura, uniformidade e harmonia manteve, observadas as seguintes modificações, tendentes a melhor adaptá-los às circunstâncias atuais:

     a) introdução de 11 novos artigos: 4º, 15, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 40, 41 e 1 parágrafo: § 3º do artigo 39;
     b) supressão de 3 artigos: 14, 15 e 17 e 2 parágrafos: § 1º d art. 36 e parágrafo único do art. 38;
     c) nova redação a 5 artigos: 1º, 11, 36, 37 e 39: 2 parágrafos: §§ 2º e 4º do art. 36 e 3 alíneas: d do art. 2º, b do art. 3º e b do art. 4º.

     7. O Substitutivo, por outro lado, ofereça as seguintes alterações relativamente ao Código Florestal em vigor;

     a) Quanto às formas de vegetação que não podem ser removidas:

     I - Aboliu as diferentes categorias de florestas, subjetivamente estabelecidas e que, inclusive, não constam de nenhuma outra legislação estrangeira, servindo apenas para dificultar a execução do Código Florestal. O anteprojeto disciplina as florestas que não podem ser removidas, seja por sai função hidrogeológica ou ante-erosiva, seja como fonte de abastecimento de madeira. Nada mais. Nenhuma classificação.

     II - Ao contrário do Código vigente que faz depender a existência de floresta protetora de um decreto que não pode ser baixado, com a eficácia necessária, dadas as morosas tramitações burocráticas, o anteprojeto é por si mesmo, a lei nacional declaratória de todas as florestas consideradas de preservação permanente. O anteprojeto indica minuciosamente as formas de vegetação que não poderão ser removidas, não necessitando de nenhum decreto posterior para declarar sua imprescindilidade, onde se encontre. Basta que o leito da lei a confronte com a natureza, para ver se está diante de uma floresta indispensável, ou se a mata poderá ser removida, sem prejuízo para a terra.

     III - A Constituição Federal condiciona o uso da propriedade ao bem-estar social (art. 147). Com base neste princípio, as leis estabelecem gabaritos, áreas de ventilação, tetos de aluguéis e uma série de restrições ao uso da propriedade, sem qualquer indenização aos proprietários. Ora, se o Poder Público pode criar restrições ao uso da propriedade, que dizer daquelas que são impostas pela própria natureza, antes da existência daquele Poder:?

     Assim como certas matas seguram pedras que ameaçam rolar, outras protegem fontes que poderiam secar, outras conserva, o calado de um rio que poderia deixar de ser navegável, etc. São restrições impostas pela própria natureza ao uso da terra, ditadas pelo bem-estar social. Raciocinando deste modo os legisladores florestais do mundo inteiro vêm limitando o uso da terra sem cogitar de qualquer desapropriação para impor suas restrições ao uso. Fixam-nas em suas leis, como um vínculo imposto pela natureza e que a lei nada mais fez do que declará-lo existente. O anteprojeto seguiu a regra internacionalmente aceita. A função protetora da floresta não é restrição indenizável, mas decorrência da própria natureza que preparou terras mais úteis e outras menos. É como se uma lei declarasse que as terras roxas podem produzir café. A lei que considera de preservação permanente as matas nas margens de um rio está apenas dizendo, mutatis mutandi, que um pantanal - não é terreno adequado para plantar café. Com esse entendimento foi elaborado o anteprojeto, eliminando a controvérsia sobre esta matéria que o Código atual suscita e que tantas dificuldades tem criado para exigir-se a permanência das florestas necessárias. O dilema é êste: ou impõe-se a todos os donos de terras defenderem à sua custa a produtividade do solo, contra a erosão terrível e crescente, ou cruzam-se os braços, ante a incapacidade, pela pobreza do Poder Público, na maioria dos Estados do Brasil, para deter a transformação do País num deserto, em que as estações se alternem entre inundações e secas, devoradoras de todo o esfôrço humano. Vê-se, pois, que o anteprojeto, sem os inconvenientes burocráticos do víncolo forestale italiano, introduz na legislação brasileira a mesma construção jurídica ideada pelos tratadistas peninsulares.

     IV - Todavia, o anteprojeto não se encerrou em nenhuma esfera hermética. Abriu ao Poder Público a possibilidade de derrubar florestas permanentes em áreas previamente fixadas, quando fôr necessária a execução, por órgãos oficiais de trabalhos de utilidade pública, inclusive quando o abastecimento da região não se puder fazer sem aproveitamento de terras marginais, e desde que não prejudiquem a proteção das barrancas. Será o interesse público julgado pelo Poder Público e com a responsabilidade da cúpula do Poder,

     V - Recomendou aos Podêres Públicos a formação de parques e de florestas, inclusive para o reflorestamento pela regeneração natural e, nos planos de loteamento e de reforma agrária, a execução das mãos de particulares das áreas florestadas de preservação permanente, bem como as necessárias ao abastecimento de madeiras, de modo a livrar os mesmos particulares dêsse ônus e atribuindo ao Estado o encargo da conservação.
     b) Quanto a utilização das florestas:

     O anteprojeto concisamente apresenta as normas de uso das áreas florestadas, assim:

     I - Nas áreas de inclinação entre 25 e 45º só será medida contra a erosão, exclui o corte raso e as devastações.

     II - O anteprojeto trata de seguir também uma orientação realista em relação ao emprego de fogo. O ideal será a abolição das queimadas, como está no Código atual. Entretanto, a excessiva pobreza de certas regiões, onde os lavradores não podem pensar no emprego de máquinas e devem valer-se de fogo, como instrumento de tamanho do terreno, fêz o anteprojeto atender à realidade nacional e transferir para o critério do legislador estadual a escolha da melhor solução. Alguns Estados, como por exemplo, o Rio Grande do Sul, são pela recusa completa do emprêgo do fogo. O outros porém, não podem prescindir do fogo no preparo da terra. A solução será entregar ao Poder Executivo Federal e Estadual a responsabilidade da matéria em seus territórios, com a obrigação, porém de delimitar as áreas às normas de precaução.

     III - O uso para lenha e carvão, das matas não plantadas, e o corte limitado em florestas de preservação permanente também reclamarão ato especial do Poder Público, atendendo a peculiaridades locais. Isto decorre da impossibilidade de legislar uniformente para todo o País. Normas adequadas á região sul podem não servir à bacia amazônica. Severidades necessárias no Nordeste e no Estado do Rio não se justificariam em regiões de Mato Grosso e de Goiás.

     IV - Entretanto, os limites mínimos de preservação permanente fixados na norma legal não excluirão medidas mais drásticas quando o Poder Público Federal ou Estadual considerarem insuficientes, na região, os preceitos comuns. O anteprojeto obriga a elasticidade exigida pelo progresso da ciência, de modo a que a técnica não seja tolhida pela regidez da Lei.

     c) Do reflorestamento e da exploração das reservas florestais:

     I - Até aqui, o madeireiro rem extraído as árvores adultas e em seguida o lavrador ateia fogo no que resta processando-se a agricultura intinerante, em que o homem procede devastadoramente. Pelo projeto, se a floresta fôr dotada de essências que permitiriam novo corte e houver necessidade de madeiras na região, o Estado poderá declarar reservada a área que a agricultura seja praticada ali, do mesmo modo como é dado às prefeituras proibir a instalação de indústrias em zona residencial ou o exercício de certo gênero de comércio em determinados bairros. A floresta, nesse caso, apenas poderá ser utilizada para atividade madeireira e outras que o Decreto possibilitar ao local, instituindo-se, pela regeneração natural um novo período de cortes de madeiras.

     II - O reflorestamento, além dos limites mínimos impostos pelo anteprojeto, é medida que depende de recursos financeiros e de exigências de caráter local. Por isto, o anteprojeto em vez de fixar percentagens orçamentárias que nunca se cumpram, mesmo as insertas na Constituição Federal, deixou sob a responsabilidade dos Podêres Públicos e sob o imperativo do clamor direto das populações atingidas pela carência, a elaboração de planos com a plasticidades exigível pelas circunstâncias do momento.

     d) Da guarda e fiscalização das florestas:

     I - O anteprojeto não manteve a instituição de uma polícia florestal federal, como única autoridade fiscalizadora, porém não elimina a possibilidade de ser mantida e de vir a ser ampliada. É que, em 30 anos de vigência do Código Florestal, a Polícia nêle instituída apenas conseguiu ser eficaz em pequeníssimas áreas, servidas por infatigáveis guardas, com dedicação apostolar. Na maior parte do território pátrio faltou a presença da Polícia Florestal. Preconizam-se novas diretrizes.

     II - Não mais se justificará o quadro desolador de antes. Uma autoridade judiciária e o povo passavam por local onde se cometiam crimes contra floresta, porém nada podiam fazer pois só os agentes florestais se ocupavam da matéria. E como não existiam agentes ou, onde existiam agentes, êstes eram frequentemente vítimas de injuções várias, o efeito era a impunidade absoluta. Em vez de uma Polícia Florestal, idéia irrealizável para um País tão grande e de tão limitados recursos financeiros, o projeto entrega a fiscalização da Lei a todo o povo. Não só os serviços especializados, com a polícia comum, o Ministério Público e os cidadãos em geral assumirão a tarefa de fiscalizar e fazer aplicar a lei de proteção da produtividade do solo e do equilíbrio das águas fluviais. Não se diga que aumentando o número de autoridades com competência para abrir inquéritos, a fiscalização diminuirá. É que os crimes contra a floresta são tão, ou mais graves do que os crimes de direito comum, como homicídio, o latrocínio, o roubo, e estupro. Embora representem êstes crimes lesões enormes no indivíduo e à sociedade, os que adquirem consciência da importância da floresta para a sobrevivência do gênero humano sabem que, em outro sentido, as infrações as leis naturais da vida vegetal não repercutem menos em prejuízo ao indivíduo e à sociedade. Então deve-se concluir que, difundidos os conceitos dessa verdade científica, a mesma reação social que existe contra o homicídio, o latrocínio, o roubo, o estupro, será a reação que há de vir contra os atentados à Natureza. A lei deve, pois, armar o Ministério Público e a Magistratura de poderes para essa situação futura e que há de tornar-se presente, muito breve, praticadas as medidas que o projeto sugere.

     e) Das disposições penais e processuais:

     I - O anteprojeto conserva os crimes de incêndio do dano, de falsidade e outros previstos no Código Penal, mesmo que tenham por objeto florestas, seus produtos, documentos relacionados com atividade florestal, etc. Configura, porém, diversas contravenções puníveis com a pena de prisão já estabelecida na Lei da Introdução do Código Penal e da Lei das Contravenções Penais. Relativamente às multas, toma por base o valor do salário-mínimo mensal e numa escala entre um e cem vezes, para que possam eficientemente atingir, se a autoridade judiciária, assim entender, também os infratores responsáveis por grandes devastações.

     II - As penas de prisão estabelecidas não são altas, porque a experiência mostra que, no Brasil, as sanções demasiado severas não se aplicam e tornam-se letra morta. As penas oferecem, somente, uma finalidade educativa e dada a amplitude de limites, elas atribuem à magistratura brasileira responsabilidades redobradas e entregam, principalmente ao Poder Judiciário, a tarefa de fazer aplicar a lei florestal, convocando-o juntamente com o Ministério Público de mais autoridades, para esta patriótica e grave incumbência de tornar vivas e eficazes as medidas disciplinares de defesa das florestas e dos solos para que haja equilíbrio das águas, nas grandes chuvas e nas sêcas prolongadas.

     III - Como as infrações florestais requerem imediata punição, o processo escolhido foi o das contravenções por jogos de azar, por ser o mais rápido e o mais conhecido do povo.

     f) Disposições estimulativas-tributárias e educacionais:

     I - O anteprojeto preconiza diversas medidas de isenção tributária, estimuladores da atividade florestal. O uso da terra na exploração exclusivamente madeireira não oferece os mesmos atrativos econômicos que nas lavouras brancas. Só excepcional espírito público permitiria aos proprietários conservar florestas ou plantá-las, em vez de substituí-las por culturas anuais. É preciso, por conseguinte, proporcionai isenções tributárias e o ideal até seria dar subvenções especiais àquele. O anteprojeto compreendeu êste problema e tratou de solucioná-lo, dentro da realidade dos modestos recursos públicos do Brasil.

     II - A grande arma do anteprojeto e na qual se colocam todos as esperanças, e entretanto, a elaboração dos dispositivos que sejam instrumento eficaz para a utilização de todos os meios possíveis na grande tarefa de educação florestal. Quando cada brasileiro souber o que representa uma floresta, como fator de sua própria sobrevivência e de seu bem-estar, poderemos, então, abolir as penalidades, por absolutamente desnecessárias, como já ocorre em outras partes. Para atingir êsse estágio é preciso que desde os livros de leitura das crianças que aprende, a ler, já se principie a ministrar noções florestais. O Rádio e a Televisão como serviços concedidos e o cinema devem abrigatoriamente reservar espaços em seus programas para educação florestal, divulgação da lei, etc. e para conclamar o povo brasileiro para êste encargo que se torna de ano para ano, dadas as sêcas, e as enchentes, um problema cada vez mais agudo, não só para a eficiência da agricultura e da pecuária e segurança da sobrevivência das populações que habitam às margens dos rios, como para o próprio abastecimento de água das populações urbanas.

     g) Disposições finais:

     Embora o anteprojeto haja preconizada uma grande descentralização, ditada pelas peculiaridades do vasto território nacional, não deixa, todavia, de reconhecer que muitos Estados da Federação não se encontra, em condições, pela falta de quadros técnicos, de assumir sóozinhos a defesa do patrimônio florestal. Os podêres que, no anteprojeto, se atribuem aos Estados para desempenhar as tarefas de abrir exceções à norma geral, não importarão em extinguir as prerrogativas que a Constituição, defesa à União Federal o que concede, apenas supletivamente aos Estados.

     Por isto, como órgão consultivo e normativo da política florestal do País, ficou mantido o Conselho Florestal Federal que terá de ser, pois, o orientador e o unificador das tendências regionais dentro de uma diretriz nacional recomendada pelo progresso da ciência. Em vez, porém, de ser o Conselho Florestal Federal constituído e disciplinado em lei própria que seria difícil de modificar, nos casos em que a prática demonstrasse o equívoco do legislador, o anteprojeto defere ao Poder Público Executivo a atribuição de organizá-lo, tendo em vista as circunstâncias ocasionadas. Isto permitirá que o Conselho Florestal Federal seja um órgão com a autoridade indispensável e com a força atuante exigida pelas novas diretrizes que se propõem,

     8. Entre as alterações introduzidas pela referida Comissão ao anteprojeto em causa merecem menção especial, dada a importância que as mesmas se revestem, as seguintes:

     a) a que manda deduzir do imposto sôzre a renda as importâncias comprovadamente aplicadas em reflorestamento;
     b) a que determina a obrigatoriedade da revisão dos contratos, concessões, convênios e acôrdos, a fim de ajustá-los ao nôvo regime instituído pelo projeto;
     c) a que coloca sob a égide da nova lei as reservas florestais que igualmente integram o "Patrimônio Indígena";
     b) e, finalmente, a que disciplina a forma de utilização das florestas de acôrdo com peculiaridades de cada região brasileira.

     9. Êsses, Senhor Presidente, os esclarecimentos que, em síntese, me cabe prestar a respeito do anteprojeto que tenho a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência que se com o mesmo estiver de acôrdo se dignará encaminhá-lo ao Congresso Nacional, podendo, para isso, valer-se da prerrogativa contida no artigo 4 do Ato Intitucional.

     Aproveito o ensejo para renovar a Vossa Excelência os protestos do meu mais profundo respeito. - Hugo Leme.