Princípios Orçamentários

 

Os princípios são normas gerais que, pela sua relevância, abrangência e valor intrínseco, fundamentam o sistema jurídico. Permitem a interpretação de situações concretas com base nos fins a que se destinam a norma. Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série de princípios e regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade política: auxiliar o controle parlamentar sobre o governo.
Tais normas receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam preponderante conotação jurídica, sendo que alguns foram incorporados na legislação: basicamente a Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/64 (Lei de Finanças Públicas), a Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs). Os princípios orçamentários são premissas a serem observadas na elaboração e na execução da lei orçamentária.

Unidade
O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento para dado exercício financeiro e para determinado ente, contendo todas as receitas e despesas. Apresentando-se de modo integrado, e não segmentado, permite obter um retrato geral das finanças públicas, qual seja, a estimativa das receitas e a fixação das despesas para cada exercício financeiro. Assim, permite-se ao Legislativo e à sociedade uma visão geral e um controle direto das operações financeiras de responsabilidade da administração pública.
De acordo com o art. 165, “leis” de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Sendo que o § 5º do mesmo artigo reafirma a necessidade de que o orçamento público seja instituído por “lei”. Veda-se, ademais, nos incisos I e II do art. 167, o início ou a realização de programas ou projetos, ou de despesas, ou mesmo a assunção de obrigações fora do orçamento público. Obriga-se, assim, que qualquer autorização de gasto seja direcionado para a peça orçamentária.
O princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do art. 2º da Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88.
Ainda que previsto desde 1964, o princípio clássico da unidade não estava sendo inteiramente observado. Na década de 80, havia um convívio simultâneo com três orçamentos distintos, o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação entre os mesmos.
O art. 62, da Constituição de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicação, ao excluir expressamente do orçamento anual as entidades que não recebessem subvenções ou transferências à conta do orçamento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralização de capital pela União). No seu § 1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento anual, da despesa e da receita dos órgãos da administração indireta seria feita em dotações globais e sem prejuízo da autonomia na gestão legal dos seus recursos.
O orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O orçamento monetário e o das Empresas Estatais eram deficitários e sem controle e, além do mais, não eram votados. Ora, como o déficit público e os subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, e não no orçamento Fiscal, o Legislativo encontrava-se, na prática, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal e monetária da Nação.

Totalidade
Coube à doutrina tratar dar nova conceituação ao princípio da unidade de forma que abrangesse novas situações.
O princípio da totalidade possibilita a coexistência de vários orçamentos autônomos, mas que podem ser vistos de forma consolidada, permitindo-se assim uma visão ao mesmo tempo segregada e geral das finanças públicas.
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do orçamento anual (Orçamento da União) será integrado pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade social; e, c) orçamento de investimentos das estatais. Os orçamentos fiscal e da seguridade social são mostrados em anexo programático consolidado, sob a mesma estrutura, contemplando receitas e despesas com maior nível de discriminação em relação ao orçamento das estatais. Quanto ao orçamento das estatais (não dependentes), o mesmo discrimina apenas os investimentos
Deve-se observar que, embora exista uma segregação dos orçamentos fiscal, da seguridade social e das estatais, trata-se de um único projeto de lei orçamentária anual, que contempla, ao mesmo tempo, de forma consolidada, toda a programação.

Universalidade
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado . O § 5º do art. 165 da CF determina que a lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A adoção desse princípio possibilita:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de despesa sem prévia autorização Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários para atendê-las;
d) garantir que todos os órgãos e unidades da administração pública estejam contemplados no orçamento.
A universalidade do orçamento alia-se ao princípio da unidade.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:
● Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
● Art. 3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.
A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento.
Somente a partir de 1988 as operações de crédito foram incluídas no orçamento. Além disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agências oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amazônia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não têm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao orçamento público. A inclusão de seus investimentos no Orçamento da União é justificada na medida que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, chamado exercício financeiro, e que corresponde ao civil. A exceção se dá nos créditos especiais e extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício, que podem ser reabertos nos limites de seus saldos, no ano seguinte, incorporando-se ao orçamento do exercício subsequente.
O exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. O § 5º do art. 165 da CF 88 refere-se à existência de uma lei orçamentária anual. Conforme o art. 2º e 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o orçamento é anual e o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).
Este princípio tem origem na Idade Média, quando a lei orçamentária autorizada a cobrança anual dos impostos. A autorização periódica do Parlamento permite, dessa forma, a revisão e o acompanhamento da dinâmica das contas públicas. A coincidência que ocorre no Brasil entre o exercício financeiro e o ano civil pode não acontecer em outros países. Na Itália e na Suécia o exercício financeiro começa em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos começa em 1/10, prolongando-se até 30/9.
O cumprimento deste princípio torna-se evidente nas ementas das Leis Orçamentárias: "Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 20xx."
Observe-se, finalmente, que os decretos de programação orçamentárias e financeira, previstos pela LRF, podem limitar a faculdade de os órgãos empenhar e pagar despesas.

Pureza ou Exclusividade Orçamentária
O princípio da pureza ou exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. São ressalvados a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, nos termos da lei.
Ademais, nos termos do art. 64, parágrafo único, I, "d", da Constituição, é vedada a edição de medidas provisórias para matérias orçamentárias, quais sejam, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais, ressalvados os créditos extraordinários previstos no art. 167, § 3º.
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária ou financeira. Ou seja, dela deve ser excluído qualquer dispositivo estranho à estimativa de receita e à fixação de despesa. O objetivo deste princípio é evitar a presença das chamadas "caudas e rabilongos" (matéria estranha à lei orçamentária).
O fato de a lei orçamentária ser veiculada de forma célere no Legislativo, dado o prazo constitucional para sua apreciação, gerou, no passado, comportamentos oportunistas, pelo que se firmou esse importante princípio, delimitando-se o conteúdo da lei orçamentária.
O princípio restringe o Executivo e o Legislativo, impedindo a inclusão de normas estranhas. De outra parte, o próprio alcance dos termos "estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa” já foi motivo de interpretações divergentes nas relações entre Legislativo e Executivo. Discute-se, por exemplo, se o texto da lei orçamentária pode contar determinações acerca da execução do orçamento, limitando ou condicionando sua eficácia.
Deve-se salientar as diferentes ilações do princípio em tela:
a) a de que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à estimativa da receita e fixação da despesa, com as exceções constitucionais (pureza); e
b) a de que somente a lei orçamentária, e seus créditos adicionais, pode autorizar (abrir) crédito orçamentário (exclusividade). Assim, nenhuma outra lei, nem mesmo a lei de diretrizes orçamentárias ou a lei do plano plurianual, detém essa prerrogativa constitucional.

Especificação, Especialização ou Discriminação, Clareza, Programação
Tratam-se de princípios apontados pela doutrina que apresentam certa correlação. As receitas e as despesas devem ser evidenciadas na lei orçamentária de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicação. A regra objetiva de facilitar a função do controle político do gasto público, pois inibe autorizações (dotações) genéricas, com finalidade aberta, e que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao Poder Executivo. Desse modo, ao se exigir especificação do gasto, permite-se mais transparência ao contribuinte.
A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. 5º: "A Lei de Orçamento não consignará dotações globais para atender indiferentemente as despesas...., "
A necessidade de especificação, especialização ou discriminação das despesas atendem, obviamente, o objetivo de permitir que ao Legislativo e à sociedade o exame pormenorizado da destinação dos recursos.
Neste sentido, a literatura cita a necessidade de que o orçamento público seja apresentado em linguagem clara e objetiva para uso de todas as pessoas que, por força do ofício ou de interesse na sua elaboração ou no acompanhamento de sua execução, ou mesmo na fiscalização, precisam precisam analisar e compreender seu conteúdo (princípio da clareza).
A literatura também se refere à existência do princípio da programação, pelo qual as despesas devem ser classificadas de acordo com os fins ou objetivos e os respectivos meios, do que decorre a classificação funcional e programática.
O fim do orçamento público é a entrega de bens e serviços para satisfazer as necessidades da sociedade. Os meios sãos os recursos, as dotações autorizadas que permitirão a realização das ações.
Assim, o princípio da programação determina a existência de uma estrutura classificatória relativamente complexa que permite uma visão organizada das despesas, uma forma de atender à exigência de transparência e permitir a análise detalhada do gasto público.
Na União, o orçamento público contempla informações qualitativas (esfera, órgão, unidade, função/subfunção de governo, programa, ações, outros classificadores) e quantitativa (física e financeira). A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues, e a dimensão financeira fixa as dotações autorizadas.

Regionalização
O princípio da regionalização do gasto público tem como propósito atender à necessidade de se verificar, na elaboração e na execução da lei orçamentária, o cumprimento do art. 3º, inciso III, da Constituição. Esse dispositivo elege, como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, a redução das desigualdades sociais e regionais.
Essa disposição repercute nas normas constitucionais que regem as leis do ciclo orçamentário. Seu cumprimento é objeto de atenção legislativa e de conflitos federativos quando da apreciação do projeto de lei orçamentária. O § 7º do art. 165 da CF determina que os orçamentos fiscal e das estatais, compatibilizados com o plano plurianual (que também é regionalizado, a teor do § 1º do mesmo artigo), terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Ou seja, a distribuição dos recursos no PPA e na LOA deve estar orientada de modo a reduzir as desigualdades regionais. Do que decorre a necessidade de especificar o local onde as ações serão promovidas, notadamente os investimentos públicos.
Assim, deriva deste princípio a necessidade de identificação e especificação dos projetos plurianuais (de grande vulto) no PPA, e também uma série de normas que impõe restrições às chamadas programações genéricas, sem beneficiário definido (em especial no caso de transferências voluntárias).
A preocupação com a regionalização não é afeta apenas às despesas, mas também quanto ao efeito sobre as receitas e despesas, “decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”, como consta do § 5º do mesmo artigo.
Na lei 4320/64, o art. 24 já previa que a elaboração da proposta orçamentária contivesse um quadro de recursos e de aplicação de capital contendo as “despesas e, como couber, também as receitas previstas em planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a setores da administração ou da economia;
Ademais, as LDOs inserem uma série de comandos e demonstrativos voltados à necessidade de dar conhecimento à forma como se distribuem os gastos no território da União.

Publicidade e Transparência
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos oficiais de comunicação para conhecimento do público e para eficácia de sua validade. Este princípio é consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ..."
De acordo com o art. 48 da LRF, são “instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.”
As versões simplificadas devem facilitar a compreensão das expressões de conteúdo técnico mais complexo, permitindo-se assim o acesso de mais pessoas ao orçamento público.

Não Vinculação ou Não Afetação das Receitas
Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, médio e curto prazos.
Este princípio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente às receitas de impostos, e contempla uma série de exceções.
"IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;".
Apesar do princípio, existem diversas receitas afetadas na lei orçamentária. Decorrem, dentre outras causas, da necessidade de aplicação obrigatória de recursos derivados de taxas e outras receitas vinculadas, empréstimos: comprometidos para determinadas finalidades ou serviços.
A existência de “fundos” na lei orçamentária foi prevista nos artigos 71 a 74 da Lei 4.320/64. Em princípio, o saldo positivo apurado em balanço no final do exercício é transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo. Mas o governo pode promover desvinculações, em geral em favor da redução do estoque da dívida pública.
A necessidade de desvinculação dos fundos públicos é pauta recorrente das discussões acerca da necessidade de flexibilidade orçamentária e na busca de meios para mitigar a crise fiscal. Deve-se alertar, no entanto, que:
a) a perda da vinculação da despesa com a receita pode fazer com que a própria receita (taxa) seja questionada do ponto de vista de sua constitucionalidade tributária; nesse caso, além de perder receita, terá a administração o ônus de encontrar outro meio de prover a despesa que, em função da desvinculação, restou órfã de sua fonte de financiamento;
b) a maior parte dos recursos vinculados encontra-se destinado às despesas obrigatórias, que terão que ser providas, de uma forma ou de outra, com alguma fonte de recursos (livres ou vinculados).
Assim, os efeitos fiscais de uma desvinculação geral, na prática, são menores do que pode aparentar.

Equilíbrio Orçamentário
Princípio clássico que tem merecido maior atenção, mesmo fora do âmbito específico do orçamento, pautado nos ideais liberais dos economistas clássicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado, justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão, especialmente para financiar investimentos com potencial de geração de emprego. Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.
No Brasil, as últimas Constituições têm tratado essa questão ora de maneira explícita ora de forma indireta. A Constituição de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."
Observa-se a existência de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princípio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas públicas normalmente crescem mais que as receitas públicas quando há crescimento da renda interna .
De qualquer forma, ex-ante, o equilíbrio orçamentário é respeitado do ponto de vista formal, uma vez que eventual lacuna no lado das receitas, quando cotejada com as despesas, é preenchida com operações de crédito, desde que dentros dos limites da regra de ouro..
O déficit, portanto, aparece embutido nas chamadas Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as operações de curto prazo de recomposição de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocação de títulos e obrigações emitidas pelo Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Propôs o equilíbrio entre operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital ....";
O endividamento só pode ser admitido para a realização de investimento ou abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para despesa corrente, mas é permitido déficit para despesa de capital. Essa regra simples, chamada de regra de ouro, é de grande importância para as finanças públicas do País, tendo sido reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): "O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária."
Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a exigência da ação fiscal planejada, as LDOs devem necessariamente, todo ano, fixar a meta de resultado fiscal para o exercício seguinte, a qual deverá ser observada na elaboração e na execução da lei orçamentária. A meta de resultado fiscal é definida de modo a que seja consistente com a política econômico-fiscal. Em anos anteriores definiu-se, como política de estado, manter constante a dívida líquida da União em % do PIB. Os resultados fiscais da LDO geralmente são fixados como meta primária (sem as despesas com juros).
Trata-se, portanto, de uma variação do princípio do equilíbrio permanente, vez que a LDO permite, a cada exercícios, maior flexibilidade e um sentido dinâmico.
Outra novidade no ordenamento das finanças públicas do país e que se relaciona à tentativa de manter o orçamento equilibrado é a instituição do chamado Novo Regime Fiscal, instituídos pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016 (art. 106 e ss do ADCT), válido por 20 anos a partir de sua promulgação. Todos os Poderes e Órgãos autônomos da União passaram a ser obrigados a obedecer um limite para a despesa primária, que teve por base aquela verificada no exercício de 2016, devidamente corrigida por índice inflacionário

Legalidade
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurídico ao orçamento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Orçamentária Anual, ou seja, a aprovação do orçamento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.
O respaldo a este princípio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispõe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."
A evidência de seu cumprimento encontra-se na própria ementa das leis orçamentárias: "O Presidente da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"
O princípio da legalidade é intrínseco ao estado de direito. O Poder Público somente pode agir e executar os planos de estado naquilo que a lei expressamente autorizar, de forma que a administração pública encontra-se subordinada à lei. De acordo com a Constituição Federal de 1988, conforme o artigo 165, a ação planejada do estado, quanto à sua atividade financeira, é viabilizada, no lado das despesas, pelas leis do ciclo orçamentário (PPA, LDO e LOA, com seus créditos adicionais), No lado da receita, determina o inciso I do art. 150 da Constituição que é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.

Orçamento Bruto
Este princípio clássico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.
A intenção é a de impedir a inclusão de valores líquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado serviço público.
Lei 4.320/64 consagra este princípio em seu art. 6º: "Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transferência entre unidades governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

Exatidão ou Realismo Orçamentário
De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser empregado como instrumento de programação, gerência e controle. Indiretamente, os autores especializados em matéria orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do Decreto-Lei nº 200/67 como respaldo ao mesmo.
Em relação às estimativas de receita, o art. 12 da LRF determina que “as previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.” .
Essa preocupação com a fidedignidade das receitas também ocorre com as chamadas despesas obrigatórias, pelo que as LDOs, no âmbito da União, exigem que tais estimativas sejam sempre acompanhadas de demonstrativo e da respectiva metodologia.

Orçamento Impositivo
Trata-se de princípio novo que define o dever de execução das programações orçamentárias, o que supera o antigo debate acerca da natureza jurídica da lei orçamentária, ou seja, se as programações representavam mera autorização para a execução (modelo autorizativo) ou se, diante do sistema de planejamento e orçamento da Constituição de 1988, poder-se-ia extrair o caráter vinculante da lei orçamentária, o que acabou prevalecendo.
De acordo com o § 10 do art. 165 da CF, a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse dever de executar as programações que constam da lei orçamentária foi inserido pela Emenda Constitucional 100, de 2019. Ampliou-se, para todo o orçamento público, o regime jurídico de execução que já se encontrava definido para as programações incluídas por emendas individuais (desde a EC nº 85, 2015, que promoveu mudanças no art. 166 da CF).
O dever de execução é um vínculo imposto ao gestor, no interesse da sociedade, que o impele a tomar todas as medidas necessárias (empenho, contratação, liquidação, pagamento) para viabilizar a entrega de bens e serviços correspondente às programações da lei orçamentária. A própria Constituição esclarece que o dever de execução não se aplica nos casos em que impedimentos de ordem técnica ou legal, na medida em que representam óbice intransponível para o gestor. É o caso, por exemplo, da necessidade legal de cumprir metas fiscais, o que requer contingenciamento das despesas.
O caráter impositivo da execução do orçamento importa apenas para as chamadas despesas discricionárias (não obrigatórias). Isso porque a execução das despesas “obrigatórias” - aquelas cujo orçamentação, empenho e pagamento decorrem da existência de legislação anterior, que cria vínculos obrigacionais - define-se pela própria norma substantiva, e não pelo fato de constar da lei orçamentária..
Local e Data: Brasília, maio de 2020.

https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cursopo/principios.html
Elaboração: CONOF/CD - Vander Gontijo (texto base), Eugênio Greggianin e Graciano Rocha Mendes - CONOF/CD;
Fonte: Constituição Federal, Lei 101/2000 (LRF), Lei 4.320/64, LDOs

 

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