EM nº 00104/2023 MF

Brasília, 24 de Agosto de 2023

     Senhor Presidente da República,

     1. Submeto a sua apreciação Projeto de Medida Provisória que altera as regras de tributação de aplicações em fundos de investimento no País, com o objetivo de aplicar, aos rendimentos apurados em fundos de investimento fechados, as mesmas regras e as alíquotas atualmente em vigor relativas aos fundos abertos, de forma a promover isonomia entre eles.

Panorama da situação atual

     2. Os fundos de investimento são condomínios de natureza especial que possibilitam a congregação de recursos financeiros de diversos cotistas e sua aplicação por gestor especializado, segundo estratégia de investimento previamente definida. A indústria brasileira de fundos de investimento é uma das maiores do mundo, com um patrimônio total de quase R$ 8 trilhões sob gestão. As características dos fundos são muito variadas. Compete à Comissão de Valores Mobiliários - CVM regulamentar a indústria, tendo recentemente consolidado a regulamentação na Resolução nº 175, de 23 de dezembro de 2022.

     3. As regras de incidência do imposto de renda sobre fundos de investimento são complexas. O fundo não é tributado na sua carteira. O cotista do fundo é tributado sobre os rendimentos da sua aplicação no fundo. São aplicadas alíquotas diferentes por tipo de fundo e por categoria de investidor. Um investidor pessoa física em um fundo de renda fixa está sujeito a alíquotas de 22,5% a 15%, conforme o prazo de manutenção dos recursos no fundo. Por sua vez, um investidor de fundo de ações está sujeito, em regra, à alíquota de 15% no momento do resgate. A compensação de perdas é permitida entre fundos de investimento com o mesmo administrador e com o mesmo regime de tributação.

     4. Os fundos de investimento podem ser constituídos na forma de condomínios abertos ou fechados. Os fundos abertos admitem o resgate de cotas a qualquer tempo, permitindo a entrada e saída de cotistas. Os fundos fechados, embora não admitam o resgate de cotas antes do encerramento do fundo, permitem a amortização de cotas, o que possibilita a distribuição de recursos aos cotistas, periodicamente, de forma similar ao resgate.

     5. Para fins de tributação, os cotistas de fundos abertos são tributados duas vezes por ano, por sistemática de tributação periódica comumente denominada de "come cotas", mediante a aplicação de alíquota de 20% ou 15% para carteira do fundo de curto ou longo prazo. As aplicações nos fundos de investimento fechados têm a sua tributação diferida até o momento da amortização, resgate ou alienação das cotas, não se sujeitando à tributação periódica pelo "come cotas". A tributação pode demorar muitos anos para ocorrer, o que se denomina diferimento tributário.

     6. Os recursos economizados pelos cotistas dos fundos fechados com a falta de recolhimento periódico do imposto podem ser reinvestidos pelo fundo, trazendo, a longo prazo, uma vantagem financeira sobre os fundos abertos e, também, sobre outras aplicações financeiras. Essa vantagem tributária dos fundos fechados implica injustiça tributária, pois beneficia os cotistas destes fundos, em detrimento dos cotistas dos fundos abertos. Há uma violação da isonomia tributária, pois são tributadas de forma diferente pessoas em situação equivalente (por exemplo, dois investidores, um em fundo aberto e outro em fundo fechado). O diferimento nos fundos fechados agrava a regressividade do nosso sistema tributário, pois tributa de forma mais branda as pessoas de maior renda, em comparação com aquelas de menor renda. É um mecanismo de concentração de renda, que vai na contramão da desejada redução da desigualdade social de nosso País.

     7. Para ilustrar, os dados de 30 de junho de 2023 da CVM indicam que os fundos multimercado e de renda fixa constituídos na forma de condomínios fechados, com até 20 (vinte) cotistas, têm um patrimônio total de R$ 530,7 bilhões, distribuído entre 16.194 cotistas pessoas físicas, o que equivale a um patrimônio médio, apenas nesses fundos, de quase R$ 32,8 milhões por cotista.

     8. O Projeto de Medida Provisória propõe aplicar a mesma regra de tributação para todos os fundos, abertos ou fechados. Ele também consolida as regras de tributação relativas a aplicações em fundos de investimentos, revogando dispositivos de diversos diplomas legais. Busca-se, assim, dar início a um processo de simplificação e harmonização das normas de tributação do mercado financeiro e de capitais no Brasil.

Capítulo II - Regime geral de fundos

     9. O art. 2º prevê a regra de tributação aplicável aos rendimentos apurados a partir de 1º de janeiro de 2024 pela sistemática de tributação periódica dos fundos de investimento (conhecida como "come cotas").

     10. Como regra, os fundos de investimento ficam submetidos à tributação periódica, pela alíquota de 15%, independentemente da classificação do fundo prevista na legislação tributária e na regulamentação da CVM e da composição da sua carteira, ressalvadas as exceções previstas expressamente no Projeto de Medida Provisória. A alíquota é de 20% para os fundos de curto prazo.

     11. Também há retenção do Imposto sobre a Renda Retido na Fonte - IRRF no momento da amortização, resgate ou alienação de cotas, ou de distribuição de rendimentos, se ocorrerem antes da data de incidência da tributação periódica. É aplicada alíquota complementar até alcançar as alíquotas atualmente previstas para esses investimentos na legislação, de 22,5% a 15%, conforme o prazo da aplicação, na regra geral, e de 22,5% a 20%, nos fundos de curto prazo. São previstas expressamente as regras de mensuração dos rendimentos em cada um desses momentos, na tributação anual e na amortização, resgate e alienação de cotas.

Capítulo III - Regime específico de fundos não sujeitos à tributação periódica

     12. O art. 3º estabelece regime específico de tributação de fundos de investimentos que, em razão de suas características, não estão sujeitos à tributação periódica de que trata o art. 2º. São eles os Fundos de Investimento em Participações - FIP, os Fundos de Investimento em Ações - FIA e os Fundos de Investimento em Índice de Mercado - ETF, com exceção dos ETFs de Renda Fixa.

     13. Os arts. 4º a 6º definem o FIP, FIA e ETF e, para que eles não estejam sujeitos à tributação periódica, o art. 7º os enquadra como "entidades de investimento". Basicamente, para serem entidades de investimento, os fundos devem estar sujeitos à gestão discricionária de um prestador de serviço profissional e não serem meros veículos de investimento controlados pelos seus cotistas, bem como atender aos requisitos estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional - CMN.

     14. O art. 8º prevê que, a partir de 1º de janeiro de 2024, os rendimentos do FIP, FIA e ETF, quando forem classificados como "entidades de investimento", ficarão sujeitos à alíquota de 15% de IRRF incidente na data da distribuição de rendimentos, amortização resgate ou alienação de cotas. Não há tributação antes de tais ocorrências.

     15. O art. 9º acrescenta que os fundos que investirem, no mínimo, 95% (noventa e cinco por cento) do patrimônio em FIP, FIA e ETF classificados como entidades de investimento ficarão sujeitos ao mesmo tratamento tributário.

Capítulo IV - Regime específico de fundos sujeitos à tributação periódica com subconta de avaliação de participações societárias

     16. O art. 10 estabelece que os rendimentos das aplicações nos FIPs, FIAs e ETFs não classificados como "entidades de investimento" ficarão sujeitos à tributação periódica. Dessa forma, busca-se evitar que fundos de investimento familiares ou exclusivos sejam indevidamente beneficiados, mediante a migração para os modelos de fundos excepcionados de forma a evitar o "come cotas".

     17. Para a determinação da base de cálculo do IRRF, poderá ser expurgada a contrapartida de avaliação de participações societárias integrantes da carteira dos fundos, desde que evidenciada em subconta nas demonstrações contábeis do fundo. Esse regime dispõe que a valorização de participações societárias não será tributada antes da realização desses ativos, desde que haja o controle dos respectivos ganhos ou perdas em subconta. Os valores controlados na subconta comporão a base de cálculo do IRRF somente quando os ativos forem realizados, inclusive por meio da alienação, baixa, liquidação, amortização ou resgate do ativo, ou quando houver distribuições aos cotistas, sob qualquer forma.

     18. O regime específico para o FIP, FIA e ETF não classificados como entidade de investimento busca atribuir um tratamento tributário similar àquele que seria aplicável caso a pessoa física investisse diretamente nos ativos integrantes da carteira do fundo, como se houvesse uma espécie de "transparência fiscal" do fundo. Esse modelo é adequado ao regime jurídico do fundo, por ser um condomínio, sem personalidade jurídica própria, mantendo a tributação no nível dos cotistas, os condôminos.

Capítulo V - Regras de transição

     19. O art. 11 estabelece regra de transição para os rendimentos das aplicações em cotas dos fundos de investimento fechados apropriados até 31 de dezembro de 2023. Em razão do diferimento tributário de que se beneficiavam antes do Projeto de Medida Provisória, esses fundos acumulam rendimentos relevantes de períodos anteriores que, diferentemente do que ocorre com os fundos abertos, não foram submetidos à tributação periódica. O artigo prevê que os rendimentos apropriados até o final de 2023 serão apropriados pro rata tempore e ficarão sujeitos ao IRRF pela alíquota de 15%.

     20. O mesmo tratamento é conferido aos FIP, FIA e ETF não enquadrados como entidades de investimento, mantida a opção do cotista de computar ou não, na base de cálculo do IRRF, os valores controlados nas subcontas de que trata o § 3º do art. 10.

     21. O IRRF de que trata o caput do art. 11 deverá ser retido pelo administrador do fundo de investimento e recolhido à vista até 31 de maio de 2024. Alternativamente, o imposto poderá ser pago em até 24 (vinte e quatro) parcelas mensais, fixas e sucessivas, atualizadas por juros equivalente à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - SELIC, com início em 31 de maio de 2024.

     22. O art. 12 oferece, ainda, a opção de o contribuinte recolher o imposto sobre o rendimento apurado até 31 de dezembro de 2023 mediante uma alíquota reduzida de 10% cujo pagamento será feito em duas frações: (i) em parcelas mensais com início em 29 de dezembro de 2023 e término em 29 de março de 2024, relativa ao imposto sobre rendimentos apurados até 30 de junho de 2023; e (ii) à vista, no último dia útil de maio de 2024, relativa aos rendimentos apurados de 1º de julho a 31 de dezembro de 2023.

     23. O art. 13 prevê uma regra de transição, especificamente, para os fundos que serão encerrados até 30 de novembro de 2024.

Capítulo VI - Disposições comuns aos fundos

     24. O art. 14 prevê regras relativas à fusão, cisão, incorporação ou transformação de fundos de investimento. Nesses eventos de reorganização, é encerrado o vínculo jurídico dos condôminos no fundo original e iniciado um novo vínculo com o fundo remanescente.

     25. O art. 15 define os responsáveis pela retenção e recolhimento do IRRF incidente sobre os rendimentos de fundos de investimento auferidos por pessoas físicas no País.

     26. O art. 16 determina que o IRRF incidente sobre os rendimentos de aplicações em cotas de fundos de investimento será considerado definitivo, no caso de pessoa física residente no País, pessoa jurídica isenta ou optante pelo Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional, e considerado antecipação do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ devido, no caso de pessoa jurídica tributada com base no lucro real, presumido ou arbitrado.

     27. O art. 17 prevê a dispensa de retenção de IRRF incidente sobre os rendimentos das aplicações financeiras no caso das pessoas jurídicas domiciliadas no País e mencionadas no inciso I do caput do art. 77 da Lei nº 8.981, de 20 de janeiro de 1995.

     28. O art. 18 prevê que os rendimentos de aplicações em fundos de investimento no País auferidos por cotistas residentes ou domiciliados no exterior permanecerão sujeitos ao IRRF à alíquota de 15%. É mantida a alíquota de 10% dos rendimentos em aplicações em fundos de ações pelos cotistas não residentes ou domiciliados no País, desde que não sejam localizados em jurisdições de tributação favorecida.

     29. O art. 19 estabelece, como regra geral, que o IRRF incidente sobre rendimentos de aplicações financeiras deve ser recolhido em cota única, respeitado o prazo previsto no art. 70 da Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005.

     30. O art. 20 esclarece que, no caso de cotas de fundo de investimento gravadas com usufruto, o tratamento tributável será determinado levando em consideração o beneficiário dos rendimentos, ainda que este não seja o proprietário da cota.

     31. O art. 21 estabelece que, no caso de fundos de investimento com diferentes classes de cotas, conforme inovação trazida pela Resolução CVM nº 175, de 2022, cada classe de cotas será considerada como um fundo de investimento para definição das regras de tributação. Trata-se de importante inovação para o fomento do mercado.

     32. O art. 22 aplica as mesmas regras dos fundos aos clubes de investimento, que possuem funcionamento similar.

     33. O art. 23 estabelece que o Projeto de Medida Provisória não se aplica aos fundos de investimentos nele mencionados, os quais permanecem sujeitos a regramento específico da legislação em vigor. É mantida a isenção do imposto de renda para pessoas físicas em rendimentos de cotas dos Fundos de Investimento Imobiliário - FII, com ajustes relativos à quantidade mínima de cotistas do fundo e ao ambiente de negociação das cotas.

Capítulo VII - Disposições finais

     34. O art. 24 confere nova redação ao art. 3º da Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004, estabelecendo condições para a isenção de imposto de renda sobre rendimentos de Fundos de Investimento Imobiliário e Fundos de Investimento nas Cadeias Produtivas Agroindustriais.

     35. O art. 25 atribui competência à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil para regulamentar o disposto no Projeto de Medida Provisória.

     36. O art. 26 revoga dispositivos de leis esparsas que tratavam de temas abrangidos pelo Projeto de Medida Provisória:

     I - os arts. 49 e 50 da Lei nº 4.728, de 14 de julho de 1965 - tratam de sociedades de investimento que não são utilizadas no País e da conversão de fundo em sociedade;

     II - arts. 28 a 35 da Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997 - dispõem sobre regras antigas de tributação de aplicações em fundos, atualizadas no Projeto de Medida Provisória;

     III - arts. 1º a 6º da Medida Provisória nº 2.189-49, de 23 de agosto de 2001 - preveem regras antigas de fundo de ações - FIA e de tributação periódica, substituídas pelas regras do Projeto de Medida Provisória;

     IV - art. 28 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 24 de agosto de 2001 - trata da responsabilidade por retenção de impostos e contribuições em aplicações de fundos de investimento e sobre a tributação de investidor não residente ou domiciliado no País, temas que são tratados no Projeto de Medida Provisória;

     V - arts. 3º e 6º da Lei nº 10.426, de 24 de abril de 2002 - dispõem sobre regras de transição sem aplicação prática e regra de dedução de perdas incorporada no Projeto de Medida Provisória;

     VI - art. 3º da Lei nº 10.892, de 13 de julho de 2004 - dispõe sobre regra antiga detributação periódica, substituída pelo Projeto de Medida Provisória; e

     VII - os §§ 2º a 7º do art. 1º da Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004 - dispõem sobre regra antiga de tributação periódica, substituída pelo Projeto de Medida Provisória.

     37. O art. 27 determina a entrada em vigor da lei na data da sua publicação.

Da relevância e urgência

     38. Com relação à relevância e urgência, as medidas ora propostas buscam corrigir graves distorções do sistema tributário, com notório prejuízo à isonomia e ao orçamento do País, e simplificar a legislação tributária relativa ao mercado financeiro de capitais, questões estas que perduram há anos sem um enfrentamento definitivo.

     39. 39. Além disso, para fins de cumprimento do disposto no art. 132 da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022, Lei de Diretrizes Orçamentárias/LDO-2023, cabe informar que o incremento de arrecadação decorrente das medidas propostas visa compensar a redução de receita decorrente da alteração da legislação de Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas - IRPF, relativa à atualização dos valores da tabela mensal e à modificação das regras de dedução, previstas originariamente na Medida Provisória nº 1171, de 2023, e constantes na Lei que será derivada da conversão da MP nº 1172, de 2023.

Estimativa de impacto orçamentário

     40. Em cumprimento ao disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, cumpre informar que a medida proporcionará impacto orçamentário-financeiro positivo estimado da ordem de R$ 3,21 bilhões para o ano de 2023, de R$ 13,28 bilhões para o ano de 2024, de R$ 3,51 bilhões para o ano de 2025 e de aproximadamente R$ 3,86 bilhões para o ano de 2026.

     41. Essas, Senhor Presidente, são as razões que justificam a elaboração do Projeto de Medida Provisória que ora submeto a sua apreciação.

     Respeitosamente,

DARIO CARNEVALLI DURIGAN