E.M nº 237

Em 11 de junho de 1997.

     Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

     Submeto a elevada consideração de Vossa Excelência a anexa proposta de medida provisória que visa introduzir a alterações na Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que regulamentou os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal.

     As alterações propostas, pela via da medida provisória, impõem-se pela urgência em afastar da legislação os entraves que inviabilizam a maior efetividade e rapidez na atuação do poder público, relativa às áreas improdutivas, destinando-as ao assentamento de trabalhadores rurais.

     A modificação do § 2º e a inclusão do § 3º ao art. 2º dará efetividade ao dispositivo. Com efeito, a maneira prevista no texto legal em vigor dificulta, senão impossibilita, a atuação do Estado, pois a interpretação formal desse dispositivo, como se fosse citação pessoal, tem ensejado o retardamento da ação do órgão público competente, na identificação de imóveis que descumprem a função social. O objetivo da norma é tão-somente comunicar ao proprietário a realização do levantamento de dados, não se estabelecendo, nessa fase o contraditório.

     O novo § 3º desse mesmo antigo complementa a parte final do seu § 2º, para dispor que, na ausência do proprietário, do preposto ou do representante, a comunicação será feita mediante edital, a ser publicado, por três vezes consecutivas, em jornal de grande circulação na capital do Estado de localização do móvel, com o objetivo de impedir a paralisação do processo de levantamento de dados e informações.

     A inclusão do § 4º virá solucionar um dos problemas mais cruciais que o INCRA vem enfrentando. Por vezes, quando se dá conta de que seu imóvel é passivel de desapropriação, o proprietário imediatamente providência seu fracionamento, através de alienações simuladas, transformando-o em média propriedade, ou se utiliza do expediente da "maquiagem", transformando as condições de uso do imóvel de forma a iludir o Judiciário, fazendo-o crer que o imóvel é produtivo. Em alguns Estados a ação do INCRA esta sendo dificultada por este expediente, principalmente no que se refere ao fracionamento fraudulento.

     Necessária se faz a alteração de dispositivo incompleto, constante do inciso V do § 3º do art. 6º da Lei nº 8.629/93. Com efeito, para se considerar como efetivamente utilizadas "as áreas sob processos técnicos de formação ou recuperação de pastagens ou de culturas permanentes, deve-se exigir a necessária comprovação de que estejam sendo implantados no imovel processos técnicos de formação de pastagens ou de culturas permanentes, mediante Anotação de Responsabilidade Técnica.

     Propõe-se a alteração do inciso IV do art. 7º da lei vigente, impondo-se a necessidade de aprovação pelo órgão federal competente e registro no órgão federal executor da reforma agrária, mantendo-se o prazo anteriormente estabelecido, minimizando assim, os efeitos danosos e a burla ao Poder Público que se generalizou com a "indústria" de projetos "frios" no momento em que determinado imóvel era vistoriado pelo órgão federal competente.

     Substitui-se a expressão contida no art. 11. "pelo Ministério da Agricultura e Reforma Agrária ouvido o Conselho Nacional de Política Agrícola" pela expressão "pelo Ministro de Estado Extraordinário de Política Fundiaria, ouvidas instituições de pesquisa tecnológica", visando adequar esta competência.

     Com a desvinculação da política fundiária dos encargos do Ministério da Agricultura, ajusta-se a competência dos órgãos federais para promover ajustes nos parâmetros, índices e indicadores que informam o conceito de propriedade produtiva previstos no art. 11 da Lei nº 8.629/93.

     Por outro lado, a proposta de alteração integral do art. 12 e seus §1º e §2º modifica radicalmente a antiga sistemática de avaliação de imóvel rural declarado de interesse social, propiciando ao Poder Público pagar um preço compatível com aquele praticado pelo mercado, que considera o imóvel como um todo (porteira fechada) e não em partes que, quando somadas chegam a duplicar o preço de mercado.

     A modificação proposta para os §§ 1º e 2º do art. 12 põe fim as super avaliações e super-indenizações diuturnamente denunciadas que além de inviabilizarem economicamente e execução do programa de reforma agrária provocam o descrédito do governo.

     Além disso, a inclusão do § 3º ao art. 12 torna o avaliador responsável pela super-avaliação comprovada, funcionando como inibidor das avaliações feitas displicente e burocraticamente, sem qualquer preocupação com o valor de mercado e, em última análise, com o dinheiro público.

     Pelo art. 2º estabelece-se que a União, mediante convênio, poderá delegar aos Estados o levantamento das propriedade rurais produtivas e improdutivas, assim como delegar suas atribuições relacionadas ao assentamento dos trabalhadores rurais nas áreas a isso destinadas, inclusive prestação de assistência social, técnica e crediticia observados os parâmetros e a sistemática estabelecidos na legislação federal.

     Ademais, procura-se incentivar a instituição pelos Estados de órgãos colegiados com participação representativa dos trabalhadores e das classes produtoras, com a finalidade de formular propostas a adequada implementação da política agrária do âmbito estadual.

     O art. 3º tem por finalidade disciplinar a incidência dos juros compensatórios nas desapropriações por necessidade ou utilidade pública e interesse social inclusive para fins de reforma agrária. Trata-se de questão gravíssima que merece especial justificação.

     Os juros compensátorios são uma criação jurisprudencial . Atualmente são aplicados por juizes e tribunais com base na sumula 113 do Superior Tribunal de Justiça e incidem a razão de 12% a.a sobre o valor da indenização corrigida a contar da imissão de posse.

     O impacto que os juros compensatorios vem causando (ilégivel) indenização pode ser exemplificado com três situações concretas.    

1.    IMÓVEL - COLÔNIAS PIQUEROBY E RIO AZUL/PR 

2.    IMÓVEL - PARTE GLEBA 7- COLÔNIA PINDORAMA -PR 

3.    IMÓVEL - PARTE DA COLÔNIA PINDORAMA/PR. 

     Juízes e Tribunais justificam tal impacto da seguinte forma.    

     Ministro Eloy da Rocha:

     "Os juros (compensatórios) correspondem a compensação dos frutos de que o proprietário fica privado pelo desapossamento antecipado do imóvel." (REO 48.540-SP, Pleno, RTJ 54/349:351).

     Ministro Luiz Gallotti:

     "Derivam da obrigação de restituir o dinheiro com os frutos que ele produz com a taxa legal, ainda quando não se trate de mora". (REO 48.540-SP.STJ 54/349:354).

     Ministro Antonio Neder:

     "O acórdão recorrido entrou em divergência com o questionado verbete da jurisprudência dessa Côrte fixado o princípio de se indenizar os lucros cessantes por meio de juros compensátorios a partir da imissão antecipada da posse do bem, considerou que a partir dessa posse antecipada que o proprietário fica no desembolso do capital que o valor da coisa consubstância." (REO 75.703-SP, RTJ 72;113:116).

     O inciso XXIV do art. 5º da Constituição Federal estabelece o principio do justo preço reafirmado no art. 184 que dá tratamento especial às desapropriações por interesse social para fins de reforma agrária, que somente poderão incidir sobre imóveis improdutivos os que não cumpram a função social.

     O preceito constitucional não admite o enriquecimento sem causa, atuando em favor do expropriado, garantindo a reposição do seu parimônio afetado por dano real e do órgão expropriante que não deve pagar valor superior a reposição devida excluido qualquer elemento especulativo.

     E esse o sentido material e formal do justo preço, flagrantemente violado nos exemplos acima mencionados. Sendo certo que para ser cumprido, é necessária uma disciplina legal clara que atenda a especificidade da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

     Fazer incidir sobre o justo preço os juros compensatórios e elevar as indenizações em 12% a.a. indice que, em face da demora do processo judicial, cresce em progressão aritmética, em clara ofensa ao princípio constitucional do justo preço.

     Assim, a fixação dos juros compensatórios em 6% a.a. justifica-se à medida em que o País passa a conviver com regime econômico de estabilidade da sua moeda, com o fim da ciranda financeira, com a apuração de baixos índices inflacionários, com a redução gradual das taxas de juros internas, inserido num mercado globalizado. Especificamente no mercado financeiro há que se lembrar da taxa de remuneração da poupança, instrumento básico do sistema financeiro, que se situa nesse patamar.

     No art. 4º propõe-se que o prazo para se formular pedido de ação recisória por parte da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como das suas autarquias, das fundações instituídas pelo Poder Público, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, extinga-se em quatro anos, contados do trânsito em julgado da decisão.

     Essa providência apresenta alto significado para a defesa do patrimônio público, em razão das peculiaridades que caracterizam o serviço jurídico da Administração Pública direta e indireta, notadamente o elevado número de ações que sobrecarregam tal serviço, como o formalismo que envolve a obtenção de informações para a sua defesa, o legislador tem outorgado prazos processuais diferenciados para o Poder Público. Acresce-se, as mais das vezes, perante a jurisdição ordinária, a consolidação da orientação judicial contrária aos interesses da administração, que somente vem a ser revertida no âmbito do Supremo Tribunal Federal muito tempo depois.

     O páragrafo único deste artigo, que admite a rescisória quando a indenização fixada em ação de desapropriação for flagrantemente superior ao preço de mercado do bem desapropriado, tem por escopo corrigir graves distorções que vêm sendo, há muito detectadas no âmbito das desapropriações por interesse social, para fins de reforma agrária, especificamente nos valores das condenações impostas por sentenças transitadas em julgado.

     O art. 5º propõe alteração da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, nela incluindo o art. 5º que tem por finalidade resolver a polêmica doutrinária e jurisprudencial sobre o cabimento de medida cautelar para, quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, suspender a execução de sentença transitada em julgado, desde que proposta a competente ação rescisoria.

     Convém assentar que a orientação esposada no art 5º ora proposto já vem sendo adotada por alguns Tribunais Federais, como se pode ler nas seguintes ementas:

     "Tributário e Processual Civil. Rescisória. Cautelar.

     - Embora não tenha ação recisória efeito suspensivo, admite-se excepcionalmente a ação cautelar incidental para evitar a consumação de ato judicial, de difícil reparação.
     - Autorizada a conversão do depósito compulsório, em renda da "União" a cautelar incidental atende ao propósito de emprestar utilidade a rescisória, em vias de julgamento.
     - Ação procedente. "(Medida Cautelar nº 0202577/94: Relator: Juiz Clelio Erthal: TRF da 2ª Região. DJ de 17.1.95).

     "Processo Civil. Medida cautelar em ação rescisória postulatória de sobrestamento da execução de acordão deferitorio do reajuste da URP de 26.05% e do IPC de 84.32%. Violação a literal dispositivo de lei.

     - A medida cautelar em ação rescisória deve ser repelida quando empregada como sucedâneo do recurso adequado por pretender corrigir situação já constituída. A divergência de interpretação dos tribunais inferiores em relação aos tribunais superiores não enseja necessariamente a rescisão dos seus julgados, cabível tão-somente na hipótese em que a interpretação albergue uma violação flagrante a literalidade de dispositivo legal, até porque a jurisprudência dos tribunais superiores evolui, admitido hoje o que ontem seria impensável.
     - Quanto a decisão que determinou a incidência do percentual de 84,32% acham-se presentes os requisitos legais, na linha dos antecedentes desta Casa, entendendo que houve violação a literal dispositivo de lei.
     - Medida cautelar procedente em parte, para suspender os efeitos do julgado rescindendo, referente a decisão deferitória do reajuste de 84,32%." (Medida Cautelar nº 05000215/95. Relator: Juiz Castro Meira: TRF da 5ª Região: DJ de 10.11.95).

     "Processual Civil. Rescisória. Ação Cautelar Incidental.

     - Na contagem do prazo recursal não se incluem os primeiros dias, se concidentes com os feriados da semana santa.
     - Tratando-se de ação rescisória destinada a desconstituir sentença proferida com base em texto declarado inconstitucional pelo STF, admite-se o uso de ação cautelar preventiva ou incidente, objetivando suspender a execução do julgado.
     - Embargos de declaração providos e agravo regimental improvido."(Embargos de Declaração no Agravo Regimental nº 0203680/95. Relator. Juiz Clelio Erthal. TRF da 2ª Região: DJ de 31.10.95)

     "Agravo Regimental Processual Civil. Ação Rescisória cumulada com ação cautelar incidental. Medida liminar para suspender a execução da sentença Cabimento.

     I - Em princípio a ação cautelar não tem cabimento para obstar os efeitos da coisa julgada. Nesse sentido, o extinto TFR editou a Súmula nº 234.

     II - Entretanto, orientando-se pela doutrina, o Egregio Superior Tribunal de Justiça tem admitido ação cautelar, em casos peculiares e em situações particulares excepcionais (Petição nº 441-3-SP- DJ de 14 06 1993).

     III - Em se tratando de ação rescisória visando a rescindir sentença que concedeu a servidores públicos federais reajuste de vencimentos correspondente ao "IPC" de amrço de 1990 (84,32%), admite-se a ação cautelar para suspender a execução do julgado, porque coexistentes o "fumus boni iuris" e o "periculum in mora". (Agravo Regimental na Ação Rescisória nº 0204812/95: Relator: Juiz Ney Valadares: TRF da 2ª Região: DJ de 9-5-95)

     "Processual Civil. Ação Cautelar Incidental em Ação Rescisória.

     Reajuste de 84,32%. Suspensão da execução do Acórdão Rescindendo Cabimento.

     1 - Na amplitude do poder geral de cautela insere-se "a garantia da efetividade da decisão a ser proferida no juízo rescisório".
     2 - Presença dos pressupostos cautelares fumus boni iuris e periculum in mora. Precedentes do Tribunal.
     3 - Procedência da ação "(Medida Cautelar nº 05000145/95. Relator: Juiz Ridalvo Costa. TRF da 5ª Região; DJ de 15-12-95).

     Neste contexto, encaminho a Vossa Excelência o presente projeto de medida provisória, entendendo que as alterações propostas são providências indispensáveis para que se possam atingir as metas de assentamento previamente fixadas.

Respeitosamente,