Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2024 e dá outras providências.
MENSAGEM Nº 754, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2023
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos previstos no § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por contrariedade ao interesse público e por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei nº 4, de 2023-CN, que "Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2023 e dá outras providências".
Ouvido, o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestou-se pelos vetos aos seguintes dispositivos:
Art. 4º do Projeto de Lei
"Art. 4º As prioridades e as metas da administração pública federal para o exercício de 2024, atendidas as despesas obrigatórias e as de funcionamento dos órgãos e das entidades que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, consistem nas ações constantes do Anexo VII desta Lei e:
I - nas ações integradas de saúde e educação para crianças com deficiência;
II - nas ações de incentivo ao uso de energias renováveis;
III - nas ações de combate e erradicação da fome;
IV - nas ações de incentivo ao empreendedorismo feminino;
V - na promoção da educação básica de qualidade;
VI - nas ações de fiscalização do trabalho no combate ao trabalho escravo e infantil e na prevenção da segurança e saúde no trabalho;
VII - nas ações de apoio à educação de pessoas com altas habilidades;
VIII - na promoção de salas exclusivas de atendimento especializado em delegacias para mulheres e meninas vítimas de violência doméstica ou sexual;
IX - no apoio e estruturação de políticas de autonomia, segurança, treinamento, inovação, pesquisa, desenvolvimento e capacitação e defesa feminina, prevenção, conscientização e combate à violência contra a mulher - Antes que Aconteça; e
X - em caráter indicativo, naquelas constantes na Lei do Plurianual 2024-2027, durante a elaboração, a aprovação e a execução do orçamento.
Parágrafo único. As despesas que contribuem para o atendimento das prioridades e das metas referidas no caput e nos seus incisos serão evidenciadas no Projeto de Lei Orçamentária de 2024 e na respectiva Lei e acompanhadas de projeções de médio prazo, para o exercício de 2024 e os três exercícios seguintes."
Razões dos vetos
"A proposição legislativa contraria o interesse público, visto que a ampliação realizada pelo Congresso Nacional no rol das prioridades da Administração Pública Federal para o referido exercício dispersaria os esforços do Governo para melhorar a execução, o monitoramento e o controle das prioridades já elencadas."
§ 11 do art. 7º do Projeto de Lei
"§ 11. Recursos destinados às despesas com crianças e adolescentes, nos termos do art. 227 da Constituição Federal e do art. 4º da Lei nº 8.069, de 1990, serão identificadas na execução por Plano Orçamentário (P.O.) específico."
Razões do veto
"A medida contraria o interesse público, tendo em vista que o Plano Orçamentário é classificador de caráter meramente gerencial e não integra a Lei Orçamentária Anual. A obrigação legal de identificar determinadas despesas por meio de Planos Orçamentários específicos limitaria a flexibilidade do classificador e adicionaria complexidade ao orçamento da União.
Ademais, a identificação das despesas destinadas exclusivamente a crianças e adolescentes pode ser inviável em alguns casos e, em outros, de difícil operacionalização, o que impactaria a programação orçamentária dos órgãos setoriais que precisariam rever seus processos de trabalho para conseguir destacar, dentro de cada ação orçamentária, as despesas mencionadas.
Dessa forma, o instrumento adequado para atendimento da necessidade de identificação de despesas dessa natureza deve passar pelo aperfeiçoamento da marcação de despesas a partir da etiquetagem do orçamento, como foi realizado no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2024 (PLOA 2024) para as agendas transversais e as prioridades.
Por fim, esclarece-se que o Autógrafo da LDO 2024, em seu art. 157, § 1º, inciso I, "r", já prevê a publicização de relatórios anuais relativos à participação no orçamento das Agendas Transversais e Multissetoriais e contempla, no mínimo, a participação da mulher no orçamento, assim como a agenda da igualdade racial e da primeira infância."
Incisos XXVII e XXVIII do caput do art. 12 do Projeto de Lei
"XXVII - despesas com apoio à educação de pessoas com Altas Habilidades;
XXVIII - despesas para a implantação e equipagem de salas para atendimento de mulheres e meninas vítimas de violência doméstica ou sexual em delegacias;"
Razões dos vetos
"A proposição legislativa contraria o interesse público, uma vez que exigiria a discriminação em categoria de programação específica para as dotações destinadas a despesas.
Cabe destacar que são despesas destinadas a públicos específicos, executadas, todavia, no âmbito de políticas universais, tais como as de educação e segurança pública. Portanto, sua previsão em apartado no PLOA, na LOA e em créditos adicionais destoa da sistemática comumente adotada em políticas universais.
Registre-se, por pertinente, que o veto longe está de impedir a execução de despesas públicas relativas a tais políticas. A razão do veto tem como lógica, na verdade, evitar que políticas públicas estruturadas de forma global acabem sendo prejudicadas por alocações orçamentárias individualizadas e destoantes de política sistêmica."
Ouvido, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 3º do art. 16 do Projeto de Lei
"§ 3º O registro da Ordem Bancária ou de outro documento de pagamento da despesa no Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, deverá fazer referência a uma única nota de empenho."
Razões do veto
"A proposição legislativa contraria o interesse público, pois inviabilizaria o funcionamento dos sistemas estruturantes de execução orçamentária e financeira, o que inclui sistemas adjacentes dos órgãos que têm integração com o SIAFI, e prejudicaria a realização dos pagamentos do SIAFI, já realizados a partir de listas de empenhos que otimizam o seu funcionamento e a própria gestão de pagamentos."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 4º do art. 16 do Projeto de Lei
"§ 4º O Poder Executivo Federal, no exercício financeiro de 2024, garantirá a manutenção e o funcionamento de centros de referência para pessoas com transtorno do espectro autista."
Razões do veto
"A proposição determina ao Poder Executivo federal a obrigação de garantir a manutenção e o funcionamento de centros de referência para pessoas com transtorno do espectro autista. Contudo, não há, no dispositivo, delimitação sobre a natureza desses centros, se são vinculados ou não à estrutura da União.
Desta forma, a disposição fixaria competência para o ente na LDO, que poderia resultar na obrigatoriedade de custeio de instituições privadas, e, por conseguinte, interferiria no nível de prioridade na política setorial, o que traria rigidez e insegurança para a gestão orçamentária.
Registre-se, por oportuno, que o veto não elimina a importante alocação de recursos para atendimento de pessoas com transtorno do espectro autista, garantida expressamente pelo art. 12, XXVI, do Projeto de Lei, estando o veto, assim, circunscrito ao fato de que o presente dispositivo pode, na prática, prejudicar o planejamento de recursos e atuação na política setorial.
Por fim, a proposição geraria despesa obrigatória, sem que se definisse a amplitude, montante ou regulamentação para tal gasto."
Alínea f do inciso IV do § 1º art. 18 do Projeto de Lei
"f) à construção e manutenção de vias e obras rodoviárias estaduais e municipais destinadas à integração de modais de transporte ou ao escoamento produtivo; "
Razões do veto
"A proposição legislativa contraria o interesse público, pois excepcionalizaria, das vedações para destinação de recursos da LOA, despesas que não são de competência da União, relativas a construção e a manutenção de vias e obras rodoviárias estaduais e municipais destinadas à integração de modais de transporte ou ao escoamento produtivo. Dessa forma, geraria potencial de aumento de gastos para a União e pressionaria o já restrito espaço para despesas de competência da própria União.
Outrossim, a redação final do dispositivo ampliaria a possibilidade de alocação de recursos da União para ações que não estão em sua esfera de competência, destinadas à construção e à manutenção de vias estaduais e municipais, para integrar os modais de transporte e contribuir para o escoamento produtivo. Nesse sentido, o dispositivo ampliaria de forma significativa as exceções à competência da União ao prever despesas com a manutenção, a conservação, a recuperação e a adequação de rodovias federais; essas, sim, de competência da União.
Haveria, portanto, prejuízo ao interesse público na manutenção do referido dispositivo, com potencial de diluir os esforços de priorização do governo federal, em meio a um contexto fiscal restritivo.
Por fim, sua implementação exigiria a inclusão de novas ações ou a abertura de novos subtítulos, o que estaria em desacordo com as restrições previstas no art. 20 deste Projeto de Lei e no art. 45 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal."
Ouvido, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Inciso II do § 6º do art. 48 do Projeto de Lei
"II - não ficarão sujeitos aos limites fixados para repasses aos municípios-sede do consórcio."
Razões do veto
"A proposição atenta contra o interesse público por representar afronta direta à Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005 (Lei dos Consórcios Públicos), especialmente, ao art. 8º, § 4º, que disciplina a entrega dos recursos ao consórcio e a contabilização nas contas de cada ente da Federação.
A proposta tem o potencial de desequilibrar o financiamento do Sistema Único de Saúde - SUS, já que concentraria mais recursos em regiões relativamente mais bem estruturadas, capazes de formar consórcios.
No mesmo sentido, a formação de consórcios deve proporcionar maior eficiência à prestação de serviços públicos, ou seja, a prestação de melhores serviços sem a necessidade de maiores aportes de recursos, caso contrário, sua formação seria injustificada e onerosa e representaria desperdício de recursos públicos."
Ouvido, o Ministério da Saúde manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 9º do art. 48 do Projeto de Lei
"§ 9º Caso não comprovado o pagamento aos prestadores de assistência complementar ao SUS em até 30 dias após o vencimento do prazo indicado no parágrafo anterior, o Ministério da Saúde promoverá as medidas necessárias para devolução aos cofres federais dos saldos dos valores transferidos."
Razões do veto
"A proposição legislativa estabelece devolução de recursos ao governo federal caso os entes federados não efetuassem pagamento a prestadores de assistência complementar em até 30 dias após o prazo estipulado. A medida contraria o interesse público, uma vez que poderia produzir uma série de ineficiências procedimentais que prejudicariam ainda mais a população sujeita a eventuais atrasos nos referidos pagamentos."
Ouvido, o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Parágrafo único do art. 49 do Projeto de Lei
"Parágrafo único. Ações, atividades e estratégias voltadas ao bem-estar animal, à atenção veterinária e ao controle populacional ético, inclusive para a castração, serão desenvolvidos pelo Ministério do Meio Ambiente."
Razões do veto
"A proposição legislativa incluiria o parágrafo único no art. 49, para estabelecer que 'Ações, atividades e estratégias voltadas ao bem-estar animal, à atenção veterinária e ao controle populacional ético, inclusive para a castração, serão desenvolvidos pelo Ministério do Meio Ambiente', ou seja, o dispositivo atribuiria área de competência ao órgão para execução de política pública, o que contraria os incisos I e II do caput do art. 7º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, uma vez que trata de outro objeto cuja matéria é estranha ao objeto da LDO.
Outrossim, as áreas de competência do Ministério do Meio Ambiente estão estabelecidas no art. 36 da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023. Assim, com a eventual aprovação da inclusão do parágrafo único ao art. 49, o mesmo assunto, a saber, atribuição de área de competência ao mencionado Ministério, seria disciplinado por mais de uma lei, o que contrariaria o disposto no inciso IV do caput do art. 7º da supramencionada Lei Complementar nº 95, de 1998."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 21 do art. 71 do Projeto de Lei
"§ 21. Os órgãos setoriais evidenciarão no SIOP e no SIAFI, até quinze dias após o prazo previsto no caput deste artigo, quando ocorrer a limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, as dotações indisponíveis para empenho por unidade e programação."
Razões do veto
"A proposição legislativa incluiu o § 21 ao art. 71, para dispor que os órgãos deveriam evidenciar as dotações indisponíveis para empenho por unidade e programação, em decorrência do contingenciamento. Todavia, destaca-se que o dispositivo seria redundante com o § 15 do mesmo artigo.
Ademais, verifica-se que, embora as redações de ambos os dispositivos tenham um teor parecido, a redação do § 15 é mais precisa ao: i) citar o âmbito dos órgãos orçamentários; ii) especificar que o detalhamento será realizado no SIOP com transmissão ao SIAFI; e iii) excetuar do procedimento as emendas, apesar de o art. 80 deixar de prever os procedimentos de emendas.
Outrossim, o controle de limites de empenho e do próprio contingenciamento é realizado com base em montantes globais de cada órgão setorial do Poder Executivo federal e não alcança o detalhamento de unidades e programações orçamentárias.
Além disso, o disposto na proposição já é atendido nas regras atuais de controle do limite de despesas, que por sua vez é orçamentário. Com isso, a replicação do controle gera extrema dificuldade operacional e complexidade para a gestão financeira dos órgãos do Poder Executivo federal e pode inviabilizar o controle efetivo dos pagamentos e o cumprimento das regras fiscais."
§ 3º do art. 74 do Projeto de Lei
"§ 3º Nos casos previstos nos incisos I e II do § 2º deste artigo, será realizado o empenho das programações classificadas com RP 6, RP 7 e RP 8, devendo a licença ambiental e o projeto de engenharia ser providenciados no prazo para resolução da cláusula suspensiva."
Razões do veto
"Os impedimentos de ordem técnica ou legal possibilitariam que recursos destinados a programações orçamentárias que não tivessem tais requisitos para sua execução pudessem ser remanejados e executados em programações que reunissem todas as condições.
Assim, ressalvar quaisquer despesas do rol dos impedimentos definidos pela lei poderia trazer prejuízos à eficiência, à economicidade e à qualidade da despesa pública, uma vez que a inexistência de licença ambiental e de projeto de engenharia pode resultar em problemas ao longo da execução das despesas, inclusive culminar em paralisações de obras, o que contraria o interesse público.
A licença ambiental prévia e o projeto de engenharia são requisitos para início de execução de projetos, conforme disposto na Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. A identificação dos citados impedimentos de ordem técnica ou legal possibilita que recursos destinados a programações orçamentárias que não tenham os requisitos técnicos ou legais necessários para sua execução possam ser remanejados e executados em programações que reúnam tais condições.
Além disso, a possibilidade da efetivação de empenho sem o atendimento desses requisitos poderia contribuir para o aumento excessivo da inscrição de restos a pagar, uma vez que, ao longo do prazo para resolução da cláusula suspensiva, pode-se concluir pela não viabilidade do projeto. O dispositivo também poderia gerar comprometimento indevido de recursos financeiros."
Ouvido, o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 5º do art. 77 do Projeto de Lei
"§ 5º As emendas direcionadas às programações do Ministério da Educação poderão alocar recursos para qualquer programação de custeio de natureza discricionária, inclusive quando destinadas a entidades privadas de natureza filantrópica, comunitária ou confessional, nos termos da lei."
Razões do veto
"A proposição legislativa contraria o interesse público, apesar de atender a restrição de que trata o caput, a manutenção do § 5º do art. 77 permitiria a interpretação de que as emendas direcionadas às programações dos demais órgãos não poderiam 'alocar recursos para qualquer programação de custeio de natureza discricionária'. O dispositivo traria confusão aos efeitos da norma, ao estabelecer regra específica contida na regra geral de emendas individuais e coletivas."
Art. 81 do Projeto de Lei
"Art. 81. A execução das programações das emendas, inclusive as classificadas de acordo com as alíneas 'b' e 'c' do inciso II do § 4º do art. 7º, deverá observar as indicações de beneficiários e a ordem de prioridades feitas pelos respectivos autores.
§ 1º As indicações deverão ser compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, estar de acordo com a legislação aplicável à política pública a ser atendida e, sempre que possível, observar a população e o índice de desenvolvimento humano - IDH do ente da Federação, bem como os critérios próprios de cada política pública.
§ 2º A falta da indicação prevista no caput ou a desconformidade com relação ao § 1º configura impedimento técnico para execução da programação.
§ 3º Para as emendas parlamentares destinadas as ações de custeio em saúde, o Poder Executivo fica obrigado a oferecer no SIOP a possibilidade de vinculação do CNPJ do fundo de saúde beneficiário ao número de Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde (CNES) da unidade à qual se destina a aplicação para manutenção das atividades."
Razões do veto
"A proposição legislativa estabelece, no caput e nos § 1º e § 2º, que a execução das programações orçamentárias decorrentes de emendas, inclusive as classificadas com Resultado Primário - RP 2 e 3, deveria observar as indicações de beneficiários e a ordem de prioridades feitas por seus autores.
Entretanto, os dispositivos em análise contrariam o interesse público, pois a inclusão de recursos pelo Poder Legislativo em despesas classificadas como discricionárias do Poder Executivo gera imprecisão na gestão orçamentária e financeira.
Em relação ao disposto no § 3º do art. 81, a proposta cria obrigação de alteração do SIOP, para possibilitar que a indicação seja feita não somente para o fundo de saúde do ente correspondente, mas especifique qual unidade de saúde deve receber os recursos. Cumpre observar que o SIOP é utilizado somente para o processo de RP 6. Da forma como se encontra o dispositivo, há risco interpretativo que poderia ensejar a internalização no SIOP de indicação de beneficiário para além do escopo da união.
Ademais, a base de CNPJ utilizada para a indicação de beneficiários é a da Receita Federal, que garante a integridade desses dados. A incorporação do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES no SIOP criaria um detalhamento excessivo no Módulo Emendas do SIOP da entidade a receber os recursos, ampliando o escopo do SIOP que atualmente desce apenas ao nível dos beneficiários que são os fundos de saúde estaduais e municipais. Além disso, a incorporação do CNES da entidade no SIOP poderia acarretar inconsistências na indicação de beneficiários, as quais teriam que ser dirimidas pelo Ministério da Saúde, eventualmente gerando perda de prazo legal para inclusão de beneficiários no SIOP."
Inciso I do § 7º do art. 82 do Projeto de Lei
"I - empenhar a despesa até 30 dias contados do término do prazo previsto no inciso III do caput;"
Razões do veto
"O dispositivo estabeleceria cronograma obrigatório para empenho e pagamento de emendas individuais e de bancada estadual, o que atingiria diretamente a gestão da execução orçamentária e financeira do Poder Executivo federal, sem previsão constitucional expressa e violaria o disposto no art. 2º da Constituição, bem como iria de encontro ao primado de que o Poder Executivo federal estabelece o cronograma financeiro de desembolso, previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Adicionalmente, cumpre observar que o prazo de 30 dias para empenho poderia conflitar com a sistemática de execução das despesas orçamentárias, que varia de acordo com cada modalidade de execução e contratação, e requer o cumprimento de etapas regulares no âmbito dos processos administrativos. Portanto, depende de eventos que não necessariamente se concretizam nesse lapso temporal."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Inciso II § 7º do art. 82 do Projeto de Lei
"II - realizar o pagamento integral até 30 de junho de 2024, no caso das programações que adicionarem recursos a transferências automáticas e regulares a serem realizadas pela União a ente federativo, nos termos do § 5º do art. 48."
Razões dos vetos
"O dispositivo estabeleceria cronograma obrigatório para empenho e pagamento de emendas individuais e de bancada estadual, além de fixar que o Poder Executivo federal seria obrigado a fazer pagamento de emendas transferidas na modalidade fundo a fundo para entes (saúde e assistência social) até 30 de junho de 2024. O preceito atingiria diretamente a gestão da execução orçamentária e financeira do Poder Executivo federal sem previsão constitucional expressa, o que violaria assim o disposto no art. 2º da Constituição.
Por fim, em relação ao prazo de pagamento integral de transferências automáticas e regulares no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS e do Sistema Único de Assistência Social - SUAS (até 30 de junho de 2024), cumpre salientar ainda que, além de aumentar a rigidez na gestão orçamentária e financeira e dificultar a gestão das finanças públicas, com impacto potencial na eficiência, eficácia e efetividade da administração, tal dispositivo seria incompatível com o disposto no art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual compete ao Poder Executivo federal estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. O cronograma estabelecido extrapolaria a finalidade deste Projeto de Lei, ao prever as medidas necessárias à análise e à verificação de impedimentos, com vistas a viabilizar a execução dos montantes previstos na Constituição, incidindo sobre o cronograma de execução orçamentária e financeira das despesas, que, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, compete ao Poder Executivo federal."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 8º do art. 82 do Projeto de Lei
"§ 8º Uma vez liquidadas, as despesas financiadas por recursos oriundos de emendas impositivas, inclusive de restos a pagar, terão prioridade para pagamento em relação às demais despesas discricionárias."
Razões do veto
"O dispositivo contraria o interesse público pois conferiria tratamento diferenciado a determinadas despesas públicas, por serem decorrentes de emendas parlamentares. Tal tratamento seria consubstanciado na obrigatoriedade de execução dessas despesas até data definida e de seu tratamento prioritário, em detrimento das demais despesas públicas. Deve-se notar que a característica distintiva das despesas classificadas com RP 6 está no fato de elas resultarem de emendas individuais, inseridas durante o processo legislativo. Segundo o dispositivo, tais despesas passariam a ter precedência na execução em relação às despesas que foram planejadas e priorizadas pelos órgãos públicos e que compuseram o Projeto de Lei Orçamentária Anual.
Ademais, a imposição de antecipação de recursos financeiros e, consequentemente, o pagamento antecipado de despesa prevista para o exercício colocaria em risco a prerrogativa do Poder Executivo federal de administrar o fluxo de caixa da Conta Única do Tesouro Nacional e, conforme dispõe o § 18 art. 166 da Constituição, as emendas individuais impositivas são submetidas à limitação orçamentária e financeira para fins de cumprimento da meta fiscal do exercício e de sua antecipação.
Ressalta-se, por fim, que o espaço orçamentário e financeiro para o pagamento de emendas impositivas é definido na Constituição. Priorizar o pagamento integral dessas emendas, que contempla o valor autorizado no exercício, mais os restos a pagar, em detrimento das demais despesas discricionárias dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social - OFSS, comprometeria o já tão restrito espaço fiscal para a execução das demais políticas públicas, o que contraria o interesse público."
Ouvido, o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Inciso I do § 6º do art. 84 do Projeto de Lei
"I - empenhar a despesa até 30 dias contados do término do prazo previsto no inciso II do § 2º;"
Razões do veto
"O dispositivo estabeleceria cronograma obrigatório para empenho e pagamento de emendas individuais e de bancada estadual, o que atingiria diretamente a gestão da execução orçamentária e financeira do Poder Executivo federal, sem previsão constitucional expressa e violaria o disposto no art. 2º da Constituição, bem como iria de encontro ao primado de que o Poder Executivo federal estabelece o cronograma financeiro de desembolso, previsto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Inciso II do § 6º do art. 84 do Projeto de Lei
"II - realizar o pagamento integral até 30 de junho de 2024, no caso das programações que adicionarem recursos a transferências automáticas e regulares a serem realizadas pela União a ente federativo, nos termos do § 5º do art. 48."
Razões do veto
"O dispositivo propõe tratamento diferenciado para as emendas de bancada RP 7 que adicionassem recursos a transferências automáticas/especiais.
A proposição legislativa contraria o interesse público e também vai contra o disposto no § 19 do art. 166 da Constituição. Além disso, a imposição de antecipação de recursos financeiros e, consequentemente, o pagamento antecipado de despesa prevista para o exercício colocaria em cheque a prerrogativa do Poder Executivo federal de administrar o fluxo de caixa da Conta Única do Tesouro Nacional e, conforme dispõe o § 18 do mesmo art. 166 da Constituição, as emendas individuais impositivas são submetidas à limitação orçamentária e financeira para fins de cumprimento da meta fiscal do exercício e sua antecipação inviabilizaria esta limitação de forma igualitária para as outras emendas impositivas."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
Caput do art. 85 do Projeto de Lei
"Art. 85. Constarão da Lei Orçamentária de 2024 programações oriundas de emendas de iniciativa de comissões permanentes da Câmara dos Deputados e de comissões permanentes do Senado Federal, para a execução de políticas públicas de âmbito nacional, em montante equivalente ao menos a 0,9% (nove décimos por cento) da Receita Corrente Líquida - RCL do ano de 2022, sendo dois terços do valor para programações de emendas das comissões permanentes da Câmara dos Deputados e um terço para as de emendas das comissões permanentes do Senado Federal."
Razões do veto
"A despeito da possibilidade abstrata de emendas parlamentares oriundas de comissão permanente, o estabelecimento de patamares mínimos são estabelecidos apenas nas hipóteses de que tratam os §§ 9º a 12 do art. 166 da Constituição Federal. Assim, as emendas oriundas das comissões permanentes da Câmara dos Deputados e de comissões permanentes do Senado Federal devem seguir os requisitos constitucionais previstos no § 3º do art. 166 da Constituição Federal, não havendo, assim, autorização constitucional para patamar mínimo para tais espécies de emendas."
Alínea c do inciso I do caput do art. 90 do Projeto de Lei
"c) construção, ampliação ou conclusão de obras;"
Razões do veto
"O dispositivo ampliaria, de forma significativa, o rol de despesas de capital passíveis de serem repassadas para entidades privadas. Entretanto, contraria o interesse público, pois tal transferência promoveria o aumento do patrimônio dessas entidades sem que houvesse obrigação de continuidade na prestação de serviços públicos por período mínimo condizente com os montantes transferidos, de forma a garantir que os recursos públicos empregados seriam, de fato, convertidos à prestação de serviços para os cidadãos.
Acresça-se, ainda, que, para que a ampliação das instalações dessas instituições pudessem reverter, efetivamente, em benefícios à sociedade, em termos de aumento da prestação de serviços, seria necessário que o órgão que viabilizou a construção das mencionadas instalações aumentasse as transferências de recursos para a sua manutenção e seu funcionamento, o que poderia causar impacto fiscal indesejável ou resultar na redução da consecução de outras políticas públicas e do atendimento à população de outras regiões."
Ouvidos, o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 1º do art. 93 do Projeto de Lei
"§ 1º As condições para cumprimento das cláusulas suspensivas constantes dos instrumentos a que se refere o caput deste artigo terão prazo mínimo de 36 (trinta e seis) meses."
Razões do veto
"O dispositivo instituiria, por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, prazo mínimo para o cumprimento de cláusulas suspensivas de instrumentos de transferências voluntárias, o que poderia ocasionar insegurança jurídica na manutenção e execução de restos a pagar no âmbito da União. Isso porque, ao ser proposta pelo Poder Executivo federal ano a ano e aprovada pelo Poder Legislativo na mesma periodicidade, teria a União que estabelecer regras anuais para a manutenção e a execução de restos a pagar e deixaria de cortejar regras fixas para tanto, como é o caso, por exemplo, dos restos a pagar decorrentes de emendas parlamentares impositivas, os quais devem ser regulamentados por lei complementar, conforme prescreve o art. 165, § 9º, inciso III, da Constituição, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 26 de junho de 2019."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento e o Ministério da Fazenda manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 4º do art. 93 do Projeto de Lei
"§ 4º A emissão de nota de empenho, a realização das transferências de recursos e a assinatura dos instrumentos a que se refere o caput, bem como a doação de bens, materiais e insumos, não dependerão da situação de adimplência do Município de até cinquenta mil habitantes."
Razões do veto
"O dispositivo prevê a obrigatoriedade de adimplência fiscal e financeira para celebração de transferências voluntárias, o que já está estabelecido na Constituição e na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal. Todas as exceções (ações de educação, saúde, assistência social, emendas parlamentares individuais e de bancada) estão estabelecidas nesses normativos. Assim, a criação de nova exceção de adimplência em desacordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal viola o disposto no art. 163, I, da Constituição Federal."
Ouvido, o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 8º do art. 102 do Projeto de Lei
"§ 8º A operacionalização de transferências não-reembolsáveis feitas pelo Fungetur para municípios, estados e Distrito Federal, inclusive para fundos desses entes, nos casos de recursos oriundos de emendas parlamentares, com vistas à execução de ações relacionadas a planos, projetos e ações para o desenvolvimento do turismo aprovados pelo Ministério do Turismo, será realizada na forma estabelecida em regulamento."
Razões do veto
"O dispositivo contraria o interesse público, pois não seria de natureza orçamentária, portanto, seria estranho ao objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias e interferiria em matéria afeta a política pública por meio de dispositivo incluído em lei de vigência temporária."
Art. 103. do Projeto de Lei
"Art. 103. Nos termos da Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012, o apoio técnico ou financeiro prestado em caráter suplementar e voluntário pela União às redes públicas de educação básica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será feito mediante a pactuação de Plano de Ações Articuladas - PAR.
Parágrafo único. O atendimento por meio do PAR deverá observar, dentre outros critérios, o índice de desenvolvimento da educação básica - IDEB."
Razões dos vetos
"A despeito de não possuir natureza orçamentária, a proposição legislativa interferiria em medida afeta a política pública por meio de dispositivo incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias, cuja vigência é temporária. Acresça-se, ainda, que a Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012, já dispõe sobre o apoio técnico ou financeiro da União no âmbito do Plano de Ações Articuladas.
Destarte, o veto se faz necessário pela contrariedade ao interesse público e por sua incompatibilidade com o teor normativo dos incisos II e IV do caput do art. 7º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que vedam, para esse tipo de proposição, a tratativa de matéria estranha ao seu objeto ou que já tenha sido disciplinada em outro ato normativo."
Art. 104. do Projeto de Lei
"Art. 104. A complementação da União ao fundo previsto no art. 212-A da Constituição Federal prestigiará a aplicação em despesas voltadas à manutenção de programas de transporte, alimentação e fornecimento de uniforme e kit escolares, nos termos da lei."
Razões do veto
"Ao versar sobre despesas com alimentação e com fornecimento de uniforme escolar, a proposição legislativa promoveria a fixação de despesa que não se subsumiria na hipótese finalística do art. 25 da Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), estabelecido pelo art. 212-A da Constituição.
Vale ressaltar que, pelo teor dessa regulação, os recursos desse Fundo devem ser destinados, apenas, às ações consideradas de manutenção e de desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Por conseguinte, o dispositivo do Projeto de Lei extrapolaria o permissivo legal, de modo que a sua sanção enseja o risco de prejudicar a classificação de despesas que serão objeto de contratação pública e ofende, assim, os parâmetros da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Assim, o veto de dá para preservar o interesse público na adequada tratativa da matéria."
§ 5º do art. 120 do Projeto de Lei
"§ 5º É facultado aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público da União e à Defensoria Pública da União utilizarem saldos de autorizações para provimento de cargos, empregos e funções, constantes do anexo específico da Lei Orçamentária de 2023, desde que comprovada a existência de disponibilidade orçamentária para o atendimento dos impactos orçamentários no exercício de 2024 e promovida a publicação no Diário Oficial da União, em até noventa dias após a publicação da Lei Orçamentária de 2024, do respectivo demonstrativo dos saldos."
Razões do veto
"A proposição legislativa inclui dispositivo que facultaria aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público da União e à Defensoria Pública da União a utilização de eventuais saldos de autorizações previamente contidas no Anexo da Lei nº 14.535, de 17 de janeiro de 2023 (Lei Orçamentária Anual de 2023) e, ainda, em suas posteriores alterações durante o ano de 2024.
Por conseguinte, o seu arranjo possui o condão de pressionar as contas públicas dos subsequentes exercícios orçamentários, tendo em vista que a transposição das referidas autorizações comprometeria a observância aos limites e às regras fiscais dispostos na Lei Complementar nº 200, 30 de agosto de 2023, e a obtenção da meta de resultado primário definida na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias. Destarte, o veto se dá para garantir o interesse público em torno da sustentabilidade e da higidez do orçamento."
Alínea t do inciso I do § 1º do art. 157 do Projeto de Lei
"t)atas das reuniões da Junta de Execução Orçamentária, prevista no Decreto nº 9.884, de 27 de junho de 2019, em até cinco dias úteis após a realização de cada reunião; "
Razões do veto
"O dispositivo proposto estabelece que as atas das reuniões da Junta de Execução Orçamentária deveriam ser divulgadas pelo Poder Executivo federal em até 5 (cinco) dias úteis após a realização de cada reunião. Tal previsão, porém, é contrária ao interesse público, visto que a Junta de Execução Orçamentária é órgão de assessoramento direto ao Presidente da República na condução da política fiscal do Governo federal.
Dessa forma, as recomendações aprovadas em seu âmbito são submetidas ao Presidente da República e efetivadas, em caso de aquiescência, pelo envio ao Congresso Nacional dos respectivos projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de Lei Orçamentária Anual (LOA) ou, ainda, pela edição dos decretos de programação orçamentária e financeira, bem como pela edição de outros atos pertinentes à condução da política fiscal e ao equilíbrio financeiro-orçamentário do Governo.
Sendo assim, o veto evita o risco de que documentos preparatórios que embasam as tomadas de decisão sobre política econômica sejam divulgados antes da edição dos correspondentes atos normativos pelo Presidente da República, situação que, pela perspectiva legal, contrariaria o disposto no inciso IV do caput do art. 23 da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso a Informação)."
§ 6º do art. 170 do Projeto de Lei
"§ 6º Excepcionalmente, na hipótese de desistência do credor original ou de rescisão contratual, no cumprimento da avença pactuada relativa a resto a pagar não processado, inclusive em relação a restos a pagar inscritos de 2019 a 2023 será permitida a sua liquidação, mediante justificativa formal, em favor de credor diferente do indicado na respectiva nota de empenho, desde que haja vantajosidade e interesse da administração pública na execução do seu objeto, observadas as disposições da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, da Lei nº 14.133, de 2021, da Lei nº 13.303, de 2016, e de outras normas legais aplicáveis ao instrumento firmado entre as partes, sem prejuízo da aplicação das sanções cabíveis ao credor desistente."
Razões do veto
"O dispositivo é contrário ao interesse público na medida em que autorizaria, em caráter excepcional, a liquidação de restos a pagar não processados em favor de credor diferente do indicado na respectiva nota de empenho nas hipóteses de (i) desistência do credor original ou (ii) de rescisão contratual.
Sendo assim, o aproveitamento de eventual saldo a liquidar inscrito em restos a pagar não processados em favor de novo beneficiário estaria em desacordo com o disposto nos art. 61 e art. 92 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que exigem, respectivamente, a identificação do credor na nota de empenho e o controle dos restos a pagar por credor. Desse modo, o veto se dá para preservar o interesse público e propiciar a adequada tratativa jurídica da matéria."
§ 7º do art. 170 do Projeto de Lei
"§ 7º Não havendo mais classificados no procedimento licitatório ou se esses se recusarem a assumir a obra ou serviço ou fornecimento de que trata o § 6º, ou na hipótese de vencimento da Ata de Registro de Preços, a administração pública poderá utilizar o resto a pagar não processado para a realização de nova licitação, desde que mantido o objeto original."
Razões do veto
"Pelo teor da proposição, estariam autorizadas hipóteses de utilização de restos a pagar não processados para a realização de nova licitação. Com isso, o dispositivo permitiria a realização de licitação com lastro em dotações previstas em leis orçamentárias anuais de exercícios anteriores, situação que, pela perspectiva normativa, ofende o princípio da anualidade orçamentária a que se refere o art. 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
Ademais, essa disposição está em desacordo ao art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual é condição prévia para a licitação que a despesa correspondente seja objeto de dotação específica ou de crédito genérico na lei orçamentária do exercício. Portanto, o veto se dá para preservar o interesse público e propiciar a adequada tratativa jurídica da matéria."
Ouvido, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Art. 182. do Projeto de Lei
"Art. 182. Na hipótese de transferência de recursos do ente federado para execução de obras de responsabilidade da União, o montante equivalente deverá ser utilizado para abatimento da dívida com o Tesouro Nacional."
Razões do veto
"A proposição é contrária ao interesse público, visto que a União já vem adotando, desde 2014, medidas que oferecem alívio fiscal aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, dentre as quais se inclui, em 2023, a compensação de perdas ocorridas na arrecadação de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e nas transferências constitucionais do Fundo de Participação dos Municípios e do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPM.
Além disso, existem mecanismos mais abrangentes que o ora proposto, que permitem a compensação de créditos entre entes subnacionais. Sendo assim, a sanção do dispositivo favoreceria reduzido grupo de beneficiários, em detrimento de outros, e ampliaria a desigualdade, visto que, de fato, não se trata de uma compensação, mas de aplicação de recursos federais em obras de caráter local, com risco de prejuízos à gestão da dívida mobiliária federal. Por conseguinte, o veto se dá para preservar o interesse público e propiciar a continuidade da adequada tratativa jurídica que já está a ser executada pela União.
Finalmente, a compensação entre eventuais créditos de Estados e dívidas oriundas de operações de créditos da União precisa ser feita por lei complementar, em face da vedação de renegociação de operações de crédito previstas pelo art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, o dispositivo viola o disposto no art. 163, I, da Constituição Federal."
Ouvida, a Casa Civil da Presidência da República manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Art. 184 do Projeto de Lei
"Art. 184. A execução das dotações consignadas ao Programa Moradia Digna deverá contemplar, no mínimo, 30% (trinta por cento) dos recursos para municípios de até cinquenta mil habitantes.
Parágrafo único. No caso de os municípios com até 50 mil habitantes não se habilitarem para o Programa Moradia Digna em até seis meses da abertura do prazo para submissão das propostas, o saldo orçamentário remanescente será disponibilizado para os demais municípios"
Razões do veto
"O dispositivo estabeleceria regras de funcionamento para programas de governo classificados orçamentariamente como 'Moradia Digna', entre os quais o programa 'Minha Casa, Minha Vida'. Com isso, a medida contraria o interesse público, pois extrapola o objeto do presente diploma legal, que reside nas diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual.
Neste sentido, não há pertinência temática da proposição, visto que não é escopo deste Projeto de Lei estabelecer regras de funcionamento para programas de governo. Assim, o veto é necessário para preservar o interesse público e evitar que se extrapole o objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Art. 185. do Projeto de Lei
"Art. 185. É vedado à União realizar despesas que, direta ou indiretamente, promovam, incentivem ou financiem:
I - invasão ou ocupação de propriedades rurais privadas;
II - ações tendentes a influenciar crianças e adolescentes, da creche ao ensino médio, a terem opções sexuais diferentes do sexo biológico;
III - ações tendentes a desconstruir, diminuir ou extinguir o conceito de família tradicional, formado por pai, mãe e filhos;
IV - cirurgias em crianças e adolescentes para mudança de sexo; e
V - realização de abortos, exceto nos casos autorizados em lei."
Razões do veto
"O dispositivo traz, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, regra para vedar geração de despesas que, direta ou indiretamente, promovessem, incentivassem ou financiassem várias condutas aleatórias, impertinentes em relação ao que costumeiramente consta em lei de diretrizes orçamentárias. Isso, por si, evidencia a violação ao comando normativo orçamentário previsto no § 2º do art. 165, da Constituição.
Outrossim, algumas vedações contidas nesta proposta ao executor das políticas públicas vão de encontro ao objeto de decisões judiciais vinculantes à Administração Pública federal, a exemplo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 54, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde (CNTS), e da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5971. Assim, haveria violação a preceitos constitucionais que ampararam as aludidas decisões, a exemplo das normas dispostas no art. 1º, inciso III, no art. 3º, incisos I e IV, e no art. 5º, caput e inciso XLI, todos da Constituição.
Registra-se, ainda, que o preceito contraria o interesse público, porquanto as vedações contempladas no art. 185 deste Projeto de Lei não são passíveis de serem verificadas no âmbito das programações orçamentárias de forma detalhada, ou seja, há uma impossibilidade técnica da identificação, no conjunto de recursos destinados para as políticas públicas, dos recursos que serão ou não direcionados para o atendimento das vedações, o que geraria insegurança jurídica na execução da peça orçamentária."
Ouvidos, o Ministério da Fazenda e o Ministério do Planejamento e Orçamento manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Seção III do Anexo III ao Projeto de Lei
"Seção III
Das demais despesas ressalvadas
I - pesquisa e desenvolvimento e transferência de tecnologias para a agropecuária sob responsabilidade da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - Embrapa;
II - subvenção econômica ao Prêmio do Seguro Rural (Lei nº 10.823, de 2003);
III - despesas com defesa agropecuária;
IV - assistência técnica e extensão rural;
V - subvenção econômica nas aquisições do Governo Federal e na formação de estoques reguladores e estratégicos;
VI - subvenção econômica para garantia e sustentação de preços na comercialização de produtos agropecuários;
VII - despesas vinculadas à função Ciência, Tecnologia e Inovação;
VIII - despesas relacionadas ao Ensino Profissional Marítimo (EPM) destinada à qualificação e capacitação de portuários e aquaviários, a fim de contribuir com o cumprimento das atribuições subsidiárias da Marinha do Brasil, constantes do art. 17 da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999;
IX - despesas de apoio à educação de pessoas com Altas Habilidades;
X - despesas com apoio e estruturação de políticas de autonomia, segurança, treinamento, inovação, pesquisa, desenvolvimento e capacitação e defesa feminina, prevenção, conscientização e combate à violência contra a mulher - Antes que Aconteça;
XI - promoção da prevenção às violências contra crianças e adolescentes;
XII - despesas com ações de fiscalização do trabalho no combate ao trabalho escravo e infantil e na prevenção da segurança e saúde no trabalho;
XIII - despesas destinadas ao fomento à empregabilidade, ao empreendedorismo e à renda feminina;
XIV - execução de programas, projetos, planos, atividades, iniciativas e ações aprovados pelo Conselho Gestor do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), instituído pela Lei nº 9.998, de 17 de agosto de 2000;
XV - despesas relativas à aplicação das receitas da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a que se referem o inciso II do art. 2° da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990;
XVI - despesas com as ações relativas ao Programa 5126 - Esporte Para a Vida;
XVII - despesas relativas à aplicação das receitas provenientes da Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018 destinadas ao Ministério do Esporte; e
XVIII - concessão de benefícios da Bolsa-Atleta (Lei nº 12.395/2011). "
Razões do veto
"Veto por contrariedade ao interesse público, pois foram incluídos 17 itens no Anexo III, Seção III, os quais seriam ressalvados de eventual contingenciamento. Essa Seção, ao ressalvar um grande conjunto de itens, tornaria o orçamento ainda mais rígido e poderia dificultar a gestão orçamentária e financeira da União. Além disso, poderia trazer dificuldades para as metas fiscais traçadas por este Projeto de Lei e também para as regras definidas pela Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto 2023. "