Altera a Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2022.
MENSAGEM Nº 744, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2022
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos previstos no § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por inconstitucionalidade e por contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei nº 39, de 2022 - CN, que "Altera a Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2022".
Ouvido, o Ministério da Economia manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos do Projeto de Lei:
Art. 1º do Projeto de Lei na parte que altera o § 5º-A do art. 38 e § 1º-A do art. 42, da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021.
"§ 5º-A Excepcionalmente, fica o Executivo autorizado a utilizar os recursos decorrentes da reclassificação prevista no § 1º-A do artigo 42 desta Lei na forma prevista no inciso II do § 5º."
"§ 1º-A As programações classificadas na Lei Orçamentária com resultado primário 9 - RP 9, tendo em vista a decisão do Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854 - ADPF 854, ficam reclassificadas para resultado primário 2 - RP 2."Razões do veto
"A proposição legislativa dispõe que, excepcionalmente, ficaria o Executivo autorizado a utilizar os recursos decorrentes da reclassificação prevista no § 1º-A do artigo 42 da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021, na forma prevista no inciso II do § 5º. Estabelece, ainda, que as programações classificadas na Lei Orçamentária com resultado primário 9 - RP 9, haja vista a decisão do Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854 - ADPF 854, ficariam reclassificadas para resultado primário 2 - RP 2.
Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, pois desrespeita a pertinência temática exigida, ao veicular matéria estranha ao projeto de lei, em violação ao disposto pela alínea "b" do inciso III do § 3º do art. 166 da Constituição."Art. 1º do Projeto de Lei na parte que altera o § 7º e o § 8º do art. 83, da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021.
"§ 7º Os restos a pagar relativos a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, inscritos em 2019 e 2020, inclusive os enquadrados conforme o art. 1º do Decreto nº 10.579, de 18 de dezembro de 2020, somente poderão ter seus saldos não liquidados cancelados depois de 31 de dezembro de 2023.
§ 8º Aos contratos, convênios, acordos ou ajustes provenientes de programações incluídas ou acrescidas por emendas classificadas com identificadores de resultado primário constantes dos itens 1 e 2 da alínea "c" do inciso II do § 4º do art. 7º não se aplica o Decreto nº 10.579, de 18 de dezembro de 2020."Razões do veto
"A proposição legislativa dispõe que os restos a pagar relativos a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, inscritos em 2019 e 2020, inclusive os enquadrados conforme o art. 1º do Decreto nº 10.579, de 18 de dezembro de 2020, somente poderiam ter seus saldos não liquidados cancelados depois de 31 de dezembro de 2023. Estabelece, ainda, que aos contratos, convênios, acordos ou ajustes provenientes de programações incluídas ou acrescidas por emendas classificadas com identificadores de resultado primário constantes dos itens 1 e 2 da alínea "c" do inciso II do § 4º do art. 7º não se aplicaria o Decreto nº 10.579, de 2020.
Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, haja vista os dispositivos incidirem sobre a execução de despesas de outros exercícios financeiros, a saber, restos a pagar relativos a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, empenhadas em um único exercício financeiro, o que deveria ser objeto de lei complementar, nos termos do inciso I do § 9º do art. 165 da Constituição. Tal situação modificaria regra de caráter permanente, ao não considerar a periodicidade anual que o orçamento público deve guardar, nos termos do inciso III do caput do art. 165 da Constituição e do art. 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, respeitada a periodicidade também pela legislação infraconstitucional e infralegal, a exemplo do art. 105 e do inciso II do caput do art. 106 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, e do art. 27 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986.
Além disso, no que tange à inclusão do art. 1º do Decreto nº 10.579, de 2020, ressalta-se que a manutenção do texto pode impor dificuldades operacionais à Secretaria do Tesouro Nacional - STN no que concerne à identificação e à segregação das despesas que deverão ser por ela cancelados com base no § 6º e no § 7º do art. 68 do Decreto nº 93.872, de 1986, uma vez que as despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar com base no art. 1º do Decreto nº 10.579, de 2020, não dispõem de qualquer marcador orçamentário que as identifique quando nesta condição.
Com relação ao § 8º, considerada a excepcionalidade do Decreto nº 10.579, de 2020, frente ao regramento constitucional e legal, que regem atualmente a administração orçamentária e financeira nacional, em especial o inciso III do caput do art. 165 da Constituição e o art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, os atos praticados a partir do referido Decreto e que não foram consumados de acordo com as regras devem ser suprimidos, de modo que o planejamento e execução da despesa pública sigam as regras ordinárias atualmente vigentes."Art. 1º do Projeto de Lei na parte que altera o § 9º do art. 83 da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021.
"§ 9º Excepcionalmente, na hipótese de inviabilidade legal da execução de restos a pagar não processados, em virtude exclusivamente de inadequação de fontes, decorridos de créditos adicionais aprovados no último quadrimestre do exercício, inclusive para os aprovados em 2021, o órgão central de administração financeira deverá disponibilizar o financeiro em fonte diversa, desde que a nova fonte indicada disponha de saldo suficiente, sem implicar em prejuízo aos demais compromissos já firmados pelo órgão, observadas as disposições legais aplicáveis."Razões do veto
"A proposição legislativa dispõe que, excepcionalmente, na hipótese de inviabilidade legal da execução de restos a pagar não processados, em virtude exclusivamente de inadequação de fontes, decorridos de créditos adicionais aprovados no último quadrimestre do exercício, inclusive para os aprovados em 2021, o órgão central de administração financeira deveria disponibilizar o financeiro em fonte diversa, desde que a nova fonte indicada disponha de saldo suficiente, sem implicar prejuízo aos demais compromissos já firmados pelo órgão, observadas as disposições legais aplicáveis.
Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, haja vista que, para além da violação ao regime jurídico fixado na Lei nº 4.320, de 1964, no que diz respeito ao exercício financeiro e a restos a pagar, viola-se, ainda, o disposto no inciso II do caput do art. 167 da Constituição, que veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, na medida em que a realização da despesa na referida fonte de recurso não estaria autorizada na lei orçamentária de referência.
Ademais, a proposição legislativa contraria o interesse público, pois o dispositivo estabelece regra que poderia ser aplicada a despesas referentes a mais de um exercício financeiro, não compatível com as competências da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que orienta a elaboração da Lei Orçamentária de 2022, além de contrariar duas importantes regras do processo orçamentário, nomeadamente, a vedação à realização de despesa sem prévia autorização nos créditos orçamentários ou adicionais e o princípio da anualidade orçamentária, que seria violado com a execução financeira em fonte diversa, por promover a mudança da fonte de recurso, a qual é equiparável à realização de novo empenho, a ocorrer em exercício financeiro diferente daquele em que a despesa foi autorizada.
Por fim, o dispositivo proposto contraria as regras de execução da despesa pública, por acarretar à administração pública impossibilidade de prever os recursos necessários ao pagamento de despesas já compromissadas, ou a serem contratadas, e que contam com fonte de recursos específica, o que dificultaria o planejamento, determinante para o setor público e elevado à condição de princípio fundamental a ser obedecido pela Administração Federal, nos termos do art. 174 da Constituição e do inciso I do caput do art. 6º combinado com o art. 7º, todos do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967."Art. 1º do Projeto de Lei na parte que altera o art. 85-A da Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021.
"Art. 85-A. Ficam autorizados, mantidas as características da obra pactuada, ajustes no objeto dos contratos firmados em 2019 e 2020 com recursos de transferências voluntárias para permitir alteração na localidade de execução do objeto incialmente pactuado, desde que autorizados pelo gestor máximo do órgão concedente."Razões do veto
"A proposição legislativa dispõe que, ficariam autorizados, mantidas as características da obra pactuada, ajustes no objeto dos contratos firmados em 2019 e 2020 com recursos de transferências voluntárias para permitir alteração na localidade de execução do objeto incialmente pactuado, desde que autorizados pelo gestor máximo do órgão concedente.
Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, haja vista que contraria o disposto na regulamentação que rege as transferências voluntárias por meio de convênios e de contratos de repasse, por haver expressa proibição de alteração do objeto pactuado e vedação expressa de reformulação do projeto, inclusive de alteração do local de intervenção. Registra-se que eventuais ajustes e reprogramações em projetos básicos anteriormente aprovados podem ser feitos por meio da Portaria Interministerial ME/CGU nº 4.481, de 23 de maio de 2022, que alterou a Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, para atender demandas dos concedentes e convenentes relativas à necessidade de alterações.
Em que pese o dispositivo prever que a autorização estaria condicionada à manutenção das características da obra pactuada, sem deixar evidentes os elementos a serem levados em consideração na avaliação, gera insegurança jurídica e não se mostra aceitável, a exemplo de uma alteração no local de execução de obra, contratada no ano de 2020, resultar na necessidade de alterações no planejamento da contratação, a afetar os elementos caracterizadores do próprio objeto originalmente licitado e contratado.
Nesse sentido, a autorização prevista possui potencial de gerar violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, consoante o art. 3º, o art. 41, e o inciso XI do caput do art. 55, todos da Lei nº 8.666, de 21 de junho 1993, corolário dos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da publicidade, previstos no art. 37 da Constituição." Essas, Senhor Presidente, são as razões que me conduziram a vetar os dispositivos mencionados do Projeto de Lei em causa, as quais submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.