JUSTIFICATIVA

I - A TELEFONIA COMO SERVIÇO PÚBLICO

     Desde a instalação do primeiro telefone no Brasil, em 1877, por ordem de D. Pedro II, o serviço de telefonia se inseriu, em nosso País, na órbita da gestão estatal.

     Segundo parecer do Conselho de Estado, de 10 de fevereiro de 1881, aprovado por sua Majestade o Imperador, "achando-se as linhas telefônicas em iguais condições ás linhas telegráficas, pertencem, como estas, ao domínio exclusivo do Estado, e cabe, portanto, ao Governo o direito de as conceder, ainda que para uso particular das localidades" (D.O. de 11.5.1881).

     Isto significa que, no Brasil, o serviço de telefonia sempre foi considerado como serviço público, compreendido, como tal, no domínio do Estado.

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II - O PIONEIRISMO DA LIVRE INICIATIVA

     No IMPÉRIO os serviços de telefonia foram explorados exclusivamente pela iniciativa privada, mediante concessão estatal.

     A 11 de março de 1882, através do Decreto n 8.452-A, foram fixadas as "Bases para Concessão de Linhas Telefônicas".

     Inúmeros decretos foram então editados pelo Governo Imperial outorgado concessões de serviços de telefonia a empresas privadas e as pessoas físicas.

     Essas concessões comprovam que, sem embargo do domínio estatal sobre a telefonia, coube à iniciativa privada o pioneirismo de sua implantação nos mais diversos e distantes do território nacional.

III - A SIMBIOSE DA INICIATIVA PRIVADA COM O PODER PÚBLICO

     Sob as CONSTITUIÇÕES de 1891, 1934 e 1946, os serviços de telefonia foram explorados pela União, Estados e Municípios, diretamente ou mediante concessão,

     Entre centenas de empresas privadas, inclusive de capital estrangeiro, e de empresas e entidades estaduais e municipais que passaram a explorar serviços de telefonia em todo o País, merecem realce: a Brazilian Telephone Company (Companhia Telefônica Brasileira), no Rio e em São Paulo: a TASA, no Acre: a CAMTEL e a TELEFAMA, no Amazonas; a CTR, em Roraima; a CENTEL, em Rondônia; A TELMA, no Maranhão; a TELEPISA, no Piauí, a COTELCE, no Ceará; a TELERN, no Rio Grande do Norte; a TELINGRA e a ETP, na Paraíba; a CTP, em Pernambuco; a CTA em Alagoas;  a RST, em Sergipe; a TEBASA, na Bahia; a CTMG, a CTBC e a CTGV, em Minas Gerais; a CTES, no Espirito Santo; a CETEL, no Rio de Janeiro; a CTBC e a CETERP, em São Paulo; a TELEPAR, CTP, COTELPA e SERCOMTEL, no Paraná; a CTC e a COTESC, em Santa Catarina; a CRT e CTMR, no Rio Grande do Sul; a CTC e TELEOESTE, no Mato Grosso; a COTELGO, em Goiás; e a COTELB, no Distrito Federal.

     Em 1962 foi editado o Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei nº 4.117, de 27.8.62), ainda hoje vigente, que autorizou a criação da EMBRATEL e instituiu o Fundo Nacional de Telecomunicações - FNT.

     À EMBRATEL foi atribuída, na condição de empresa pública federal, a exploração industrial dos serviços de telecomunicações postos sob regime de exploração direta da União (art. 42 c/c o art. 10 da Lei nº 4.117/62).

     O Fundo Nacional de Telecomunicações - FNT, colocado á disposição da EMBRATEL, devia constituir-se de recursos de diversas fontes (art. 51 da Lei nº 4.117/62). Na verdade, porém, ele se compôs apenas da sobretarifa incidente sobre os serviços públicos de telecomunicações.

     Sobretarifa, como o próprio nome o diz, é adicional da tarifa, isto é, sobrepreço pago pelos usuários dos serviços para expansão e melhoramento desses mesmos serviços. Tarifa e sobretarifa são recursos das entidades que exploram os serviços, não tendo, assim, qualquer conotação de ordem tributária.

     A sobretarifa integrante do FNT, como parcela da tarifa destinada à expansão e melhoramento dos serviços, devia ser "escriturada em rubrica especial na contabilidade da empresa", segundo os precisos termos do art. 102 do Código Brasileiro de Telecomunicações.

     Inexplicavelmente, porém, esses recursos foram lançados, pela EMBRATEL, e posteriormente também pela TELEBRÁS, em conta de capital, emitindo-se, em contrapartida, ações representativas do capital dessas empresas a favor da União Federal.

     Ressalta, de plano, a ilegitimidade desse procedimento: conta de capital não é rubrica especial.

     Esses recursos não deviam ser capitalizados, mas escriturados em rubrica especial, a exemplo do que se procedeu com a Taxa de Melhoramento dos Portos e Taxa de Marinha Mercante - na verdade sobetarifas e não taxas - contribuições dos armadores para expansão e melhoramento dos portos que, lançadas em conta especial, geram denominado "patrimônio da concessão", em contraposição ao "patrimônio do concessionário".

     A se capitalizarem os recursos do FNT, capitalizados eles deviam ser em nome de quem os tenha pago e nunca em nome da União Federal.

     Destarte, as ações de propriedade da União resultantes da capitalização dos recursos do FNT são ilegítimas, eis que ilegalmente emitidas em nome dela.

     Ainda sob o regime da Constituição de 46 foi institucionalizado, através da Decisão nº 5, de 3.3.66, do CONTEL, o "autofinanciamento", também denominado "participação financeira" - contribuição dos usuários dos serviços de telefonia para implantação, expansão financeira e melhoramento desses serviços. O autofinanciamento ou participação financeira passou a ser exigido dos promitentes-assinantes como condição para tomada de assinatura do serviço de telefonia, sendo os respectivos recursos capitalizados pelas concessionárias em nome de quem os tenha pago, isto é, dos assinantes.

     A participação financeira e o FNT se constituíram na base econômica que fundamentou o grande desenvolvimento das telecomunicações brasileiras.

     Vale dizer, de 1891 a 1967, os serviços de telefonia foram explorados por empresas privadas e por empresas estatais federal, estaduais e municipais, mediante concessão de União, Estados e Municípios, contando as concessionárias com investimentos dos usuários do serviço.

IV - A ESTATIZAÇÃO E FEDERAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES

     A CONSTITUIÇÃO DE 1967 tornou privativa da União Federal a exploração dos serviços públicos de telecomunicações, diretamente ou mediante concessão, regime esse preservado pela EMENDA CONSTITUCIONAL de 1969.

     Em decorrência desse preceito constitucional passaram para a órbita da União as concessões outorgadas a cerca de 900 empresas privadas e entidades estatais (DL 162, de 24.1.67). Para gerir a atividade criou-se, ainda em 1967, pelo DL 200, de 25.2.67, o Ministério das Comunicações.

     Em 1972, pela Lei nº 5.792, de 11.7.72, foi instituída a política de exploração dos serviços públicos de telecomunicações e criada a TELEBRÁS com a finalidade, entre outras atividades, de "promover, através de subsidiárias e associadas, a exploração de serviços públicos de telecomunicações no Brasil e no Exterior" (art. 3º, inc. V, da Lei 5.792/72).

     Subsidiárias são as empresas controladas pela TELEBRÁS; associadas são empresas das quais a TELEBRÁS participa, "sem exercer seu controle acionário mas que se subordinem à sua orientação normativa e a uma sistemática de controle" (art. 3º do Decreto nº 74.379, de 8.8.74).

     A TELEBRÁS foi designada "concessionaria geral" para explorar serviços públicos de telecomunicações; subsidiárias e associadas são "concessionárias delegadas" (Decreto nº 74.379/74, art. 1º e seu § 1º). TELEBRÁS, suas subsidiárias e associadas, constituem o que se denominou SISTEMA TELEBRÁS.

     Á TELEBRÁS foram transferidas as ações que a União detinha nas empresas exploradoras de serviços públicos de telefonia, inclusive a EMBRATEL, a maioria delas resultante da ilegítima capitalização do FNT. Também os recursos desse Fundo passaram à gestão da TELEBRÁS e de cuja aplicação resultou a assunção gradativa do capital das concessionárias de telefonia pela TELEBRÁS, através da ilegítima emissão de ações pelas concessionárias em nome da TELEBRÁS e por esta a favor da União.

     Para facilitar a aceleração da assunção do controle acionário das concessionárias pela TELEBRÁS, estabeleceu-se, em portaria ministerial (nº 1361/76), que os recursos da participação financeira, pagos às concessionárias pelos assinantes do serviço de telefonia, passariam a ser capitalizados em nome da TELEBRÁS, a qual receberia, em contrapartida, ações das concessionárias arrecadadoras e destinatárias desses recursos.

     Vale dizer, a TELEBRÁS passou a estatizar e a federalizar as concessionárias estaduais, municipais e privadas, não com recursos próprios, mas com investimentos diretos dos particulares, isto é, através de mais um engenhoso artificio.

     Tal procedimento fere os princípios e os preceitos legais que determinam que as ações representativas do capital de uma sociedade devem ser emitidas por essa sociedade em nome dos investidores dos recursos e não de interpostas pessoas.

     A capitalização, em nome da TELEBRÁS, da participação financeira paga pelos promitentes-assinantes às concessionárias para tomada de assinatura do serviço de telefonia se caracteriza como refinada medida de abuso de poder com vistas a propiciar a uma empresa estatal assumir o controle de empresas privadas com investimentos de terceiros, os investidores privados.

     A ilegitimidade, o ilogismo desse procedimento se evidencia quando se verifica que, muito embora o assinante, com a participação financeira, se torne acionista da TELEBRÁS, holding de um Sistema integrado por diversas empresas, a assinatura, isto é o direito de haver a prestação individualizada e permanente do serviço de telefonia, obtida através da participação financeira, se restringe à concessionária destinatária dos recursos, não se admitindo transferência da assinatura entre concessionárias ainda que integrantes do SISTEMA TELEBRÁS.

     De usurpação em usurpação e uma vez que os recursos do FNT - sobretarifas sobre os serviços de telecomunicações - estavam sendo capitalizados, ainda que indevidamente, em seu nome, viu-se a União Federal a cavaleiro para desvincular do Setor esses recursos, transferindo-os para o Fundo Nacional de Desenvolvimento para aplicação, "prioritariamente, nos setores de Minas e Energia, Transporte e Comunicação, podendo outras áreas ser incluídas em decorrência de prioridades definidas em cada Plano Nacional de desenvolvimento - PND" (Lei nº 6.093, de 29.8.74 - art. 3º). Apropriou-se, assim, de vez, a União dos recursos tarifários das concessonárias.

     Acontece que, como era de prever, o Poder Judiciário tem declarado, em reiteradas e uniformes decisões, a inconstitucionalidade da cobrança do FBT desde a sua criação, pelo que a União se verá judicialmente compelida a devolvê-los, corrigido monetariamente o seu valor, a quem os tenha requerido em tempo oportuno.

     Ao reafirmar o Poder Judiciário a natureza tarifária do FNT, também se evidenciou a ilegalidade da anterior capitalização desses recursos em nome da União federal, da qual resultou a estatização das concessionárias de serviços públicos de telecomunicações.

     Pelo exposto, conclui-se que as telecomunicações, no Brasil, só são estatais pela indevida capitalização dos recursos do FNT, em nome da União Federal e da participação financeira dos promitentes-assinantes, em nome da TELEBRÁS.

     Diante da flagrante inconstitucionalidade do desvio dos recursos do FNT para o FND, conforme reiterados pronunciamentos, em uníssono, de eminentes juristas e dos julgamentos proferidos pelo Poder Judiciário, extinguiu-se o FND a partir do exercício de 1982, através do Decreto-lei nº 2.186, de 20.12.84, que criou o Imposto sobre Serviços de Comunicações com a escorchante alíquota de 25% sobre um serviço público, quando se limita em 5% a alíquota sobre serviços privados, os mais supérfluos.

     Com essa medida, preservou-se a burra do Tesouro; espoliou-se, no entanto, mais uma vez, o Setor de Telecomunicações, privando-o de seus próprios recursos.

     Incapacitado de prover os serviços públicos mais essenciais, viu-se, mais uma vez, o Poder Público compelido a recriar o Fundo Nacional de Desenvolvimento, a ele destinando, através do decreto-lei nº 2.288, de 23.6.86, ao lado de inúmeros empréstimos compulsórios, ações de propriedade da União em empresas estatais e destas entidades em empresas controladas. Nesse roldão foram incluídas ações da União na TELEBRÁS e desta em inúmeras de suas subsidiárias.

     A transferência para o FND, das ações de propriedade da União na TELEBRÁS, resultantes da capitalização do FNT, se não valida essa ilegal capitalização, ao menos minoria seus efeitos. Não assim, porém, a transferência para o FND das ações de propriedade da TELEBRÁS nas diversas concessionárias, o que representou mais uma lesão aos acionistas privados da TELEBRÁS.

     Enquanto isto ocorria, deteriorava-se, celeremente, a qualidade dos serviços de telefonia, contidas as concessionárias dentro de rígidos limites de investimentos.

     Esse rosário de irregularidades, praticadas pelo Poder Público, comprova o quanto a ingerência estatal foi danosa ao desenvolvimento das telecomunicações brasileiras.

V - CONSTITUINTE

     Instalada a CONSTITUINTE, três correntes se formaram a respeito da exploração dos serviços públicos de telecomunicações.

     A primeira da Comissão de Sistematização, restabelecendo o regime das Constituições de 91, 34 e 46 ao atribuir, diretamente ou mediante concessão, a exploração dos serviços "nacionais interestaduais e internacionais de telecomunicações". Aos Estados restaram os serviços locais.

     A segunda corrente, mais liberal, mantinha o regime das Constituições de 67 e 69 que atribui à União, diretamente ou mediante concessão, a exploração dos serviços de telecomunicações.

     Uma terceira corrente, radicalmente estatizante, atribuí á União a exploração direta dos serviços públicos de telecomunicações, vedada a concessão deles.

     Por fusão de emendas, a Constituinte aprovou a seguinte disposição:

     Por proposta do Poder Executivo, o Congresso Nacional, após percuciente análise da matéria e aprovação da grande maioria qualificada de seus membros, vem de promulgar a Emenda Constitucional nº 8/95, que assim dispõe:

     Cabe, agora regulamentar esse mandamento constitucional, o que, na verdade, deve importar na revisão de toda a legislação de telecomunicações a partir do Código Brasileiro de Telecomunicações, aprovado pela Lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962.

     Como, no entanto, a revisão de um Código demanda muito tempo, por envolver a regulamentação de inúmeros serviços que a tecnologia coloca diariamente à disposição do público, o presente projeto de lei se limita a dispor sobre a política de exploração dos serviços públicos de telecomunicações, cuja exploração era objeto de restrições na Constituição de 1988.

     Os demais serviços, entre eles o de radiodifusão, continuarão regidos pela legislação vigente, recomendando-se sua revisão e consolidação em um novo Código de Telecomunicações,

     Por imposição constitucional (incisos II e III do parágrafo único do art. 175) o presente projeto de lei também dispõe sobre os direitos básicos dos usuários dos serviços públicos de telecomunicações, bem como sobre a política tarifária, delegando ao Órgão Regulador dos Serviços Públicos de Telecomunicações - o Conselho Nacional de Telecomunicações - CONTEL - competência normativa sobre os serviços, até mesmo em decorrência de seus aspectos técnicos e da constante e acelerada evolução tecnológica.

VII A - Organização dos Serviços

     Ao redefinir a política de exploração dos serviços públicos de telecomunicações, cumpre ter presente não apenas a participação acionária do Estado - mesmo que de origem no mínimo contestável - representativa do capital votante, como também os direitos de mais de sete milhões de acionistas privados detentores de cerca de setenta e cinco por cento do total do capital das empresas do Sistema TELEBRÁS.

     Nesse sentido não se pode fugir à consideração de que a eventual venda, pela União, das ações representativas do controle acionário da TELEBRÀS importaria na substituição de um monopólio estatal por um monopólio privado - o que é inadmissível.

     A cisão da TELEBRÁS em várias empresas é economicamente inviável por gerar direito de recesso, descapitalizando o Setor - que é o inverno do que se pretende.

     A venda, pela TELEBRÁS, do controle de suas subsidiárias extinguiria o objeto social dessa empresa holding, obrigando-a a reembolsar aos acionistas o valor de suas ações apurando na alienação das subsidiárias (arts. 137 e 254 da Lei 6.404/76 das Sociedades por Ações) - o que também não satisfaz os objetivos visados pela Emenda Constitucional.

     A venda das subsidiárias com aplicação dos recursos apurados em títulos do Governo, derrogando-se, por lei, o direito de recesso e de reembolso seria mais uma violência inominável contra os direitos de sete milhões de acionistas, aos quais não faltaria a proteção do Poder Judiciário - o que paralisa o Setor que necessita, exatamente, de recuperar o atraso em que se encontra.

     Outra hipótese seria assegurar aos acionistas da TELEBRÁS o direito de converter suas ações representativas do capital dessa empresa em ações das concessionárias nas quais os recursos que deram origem àquelas ações foram realmente investidos. Apesar de sua legitimidade, esse seria um processo muito complexo e moroso, retardando os objetivos de ensejar o rápido desenvolvimento dos serviços públicos de telecomunicações.

     A conversão compulsória das ações da TELEBRÁS em ações das subsidiárias representaria um ato de força, pouco ou nada compatível com um Governo democrático.

     De lado outras hipóteses, de exequibilidade mais complexa e de legitimidade discutível, afigura-se de validade inconteste e de conveniência prática a unificação da TELEBRÁS com a EMBRATEL - hipótese cogitada desde a criação da TELEBRÁS em 1972 - com o objeto social da EMBRATEL acrescido de parte do objeto da TELEBRÁS, inclusive o de participar acionariamente do capital de outras concessionárias de serviços públicos de telecomunicações.

     A transferência do controle acionário das demais concessionárias do Sistema TELEBRÁS para terceiros da iniciativa privada, tanto poderá efetivar-se por venda de ações em bolsa de valores ou mediante licitação, como por subscrição pública com ágio pelo controle acionário e titularidade da concessão.

     A incorporação da EMBRATEL pela TELEBRÁS, sem direito de recesso por se tratar de ato entre controladora e controlada (art. 264 da Lei nº 6.404/76), sendo institucionais os acionistas da primeira, e a transferência para terceiros, da iniciativa privada, do controle acionário das demais concessionárias foi a alternativa adotada pelo presente projeto de lei.

     Ao abrir a iniciativa privada a exploração dos serviços públicos de telecomunicações, cumpre também evitar o domínio dos serviços por qualquer empresa, bem como sua pulverização que inviabilize economicamente a prestação e expansão dos serviços com a qualidade e modernidade indispensável à sua prestação.

     Nesse sentido, o projeto de lei limita a participação das concessionárias de serviços públicos de telecomunicações no respectivo mercado aos percentuais máximos e mínimos correspondentes aos dos Estados de maior e menor desenvolvimento em serviços públicos de telecomunicações.

     Como os serviços serão prestados em regime de competitividade, sem exclusividade, outras concessões dos mesmos serviços poderão ser outorgadas a terceiros nas mesmas áreas, desde que técnica e operacionalmente recomendado, economicamente viável.

VII B - Órgão Regulador

     Em cumprimento do disposto na Emenda Constitucional nº 8/95, o projeto de lei cria o Conselho Nacional de Telecomunicações - CONTEL, vinculando-o, sem subordinação, ao Ministério das Comunicações.

     A criação de um órgão vinculado diretamente à Presidência da República importaria em gerar conflitos de competência com o Ministério, tornando um deles até mesmo dispensável.

     A vinculação do CONTEL ao Ministério, sem subordinação hierárquica, assegura ao órgão maior independência deliberativa em relação ao Poder Executivo, sem desautorizar o Ministro, que será o Presidente do Conselho.

     O Conselho será integrado por membros indicados pela Presidência da República, pelo Congresso Nacional, pelo Ministério das Comunicações, pelas concessionárias de serviços públicos de telecomunicações e pelas empresas industriais e prestadoras de serviços às concessionárias, todos de conduta ilibada e de notórios conhecimentos de telecomunicações.

     Para evitar a criação de despesas, o projeto silencia quanto à remuneração dos membros do Conselho permitindo, assim, que eles sejam remunerados pelos órgãos e entidades que os indiquem.

     O mandato do Conselho é fixado em 6 (seis) anos, evitando coincidência com mandatos políticos.

     A competência do Conselho é definida em termos abrangentes até mesmo para evitar omissões no detalhamento de atribuições. O Conselho será o órgão regulador dos serviços de telecomunicações com a mais ampla competência para normalizar esses serviços nos limites da lei.

VII C - Aspectos Institucionais

     Quanto aos aspectos institucionais a que se refere a Emenda Constitucional nº 8/95, o projeto de lei regulamenta os incisos II e III do parágrafo único do art. 175 da Constituição, cuja matéria tem sido objeto de regulamentos baixados por decretos ou portarias, gerando graves conflitos de competência com o Poder Legislativo e demandas perante o Poder Judiciário.

     Na seção I do Capítulo III o projeto de lei enumera os direitos básicos dos usuários dos serviços públicos de telecomunicações que mais polêmicas tem suscitado perante os Órgãos de Defesa dos Consumidores e perante o Poder Judiciário.

     Por se tratar, às mais das vezes, de questões de natureza técnica e operacional, delega-se ao Órgão Regulador dos Serviços de Telecomunicações - o CONTEL - a normatização mais detalhada dos direitos dos usuários, cujo constituição, no entanto, passa a ser consagrada em lei.

     Na Seção II do Capítulo III o projeto de lei define a política tarifária dos serviços de telecomunicações cuja irrealidade é uma das principais causa da situação de inferioridade do Brasil no contexto das nações.

     Permitindo a diferenciação tarifária em função de vários fatores, inclusive os de natureza social, o projeto de lei assegura a realidade tarifária, o que permitirá acabar com subterfúgios, como o da participação financeira e da cobrança de preços pelas concessionárias à revelia do Poder Concedente, institutos esses que cerceiam o acesso aos serviços às classes de menor poder aquisitivo.

     Para compensar a irrealidade tarifária, criam-se home mecanismos que desvirtuam a prestação dos serviços, sempre que detrimento de seus usuários.

     Os serviços de telecomunicações são serviços públicos de prestação econômica que devem ser pagos por seus reais usuários, proporcionalmente ao uso efetivo dos serviços. Essa é a política consagrada no projeto de lei,

     Ela não impede, no entanto, a adoção da tarifa social onde essa prática realmente se justificar. Ela veda, porém, procedimentos que fogem à legalidade e que, no geral, deturpam a prestação de serviços públicos.

     O CONTEL, como órgão regulador dos serviços de telecomunicações, deverá regulamentar os dispositivos legais que definem a política tarifária, em cumprimento do dispositivo no inciso III do parágrafo único do art. 175 da Constituição.

     Diante do exposto, esperamos contar com o apoiamento de nossos ilustres Pares no Congresso Nacional para a aprovação de medida de tão grande alcance.

     Sala das Sessões, em 17 de agosto de 1995.

RENATO JOHNSSON
Deputado Federal