MENSAGEM DE VETO Nº 477, DE 3 DE AGOSTO DE 1993

     Senhor Presidente do Senado Federal,

     Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do parágrafo 1º do artigo 66 da Constituição Federal, decidi parcialmente o Projeto de Lei nº 135, de 1993 (nº 3.494/93, na Câmara dos Deputados), que " Dispõe sobre a descentralização dos serviços de transporte ferroviário coletivo de passageiros, urbano e suburbano, da União para os Estados e Municípios, e dá outras providências."

     Foram ouvidos os Ministérios da Fazenda e do Transporte e a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República, que ofereceram propostas de veto aos seguintes dispositivos:

§§ 1º,2º,4º,5º,6º e 7º do art. 1º

"Art. 1º ......................................................................................................

§ 1º As ações serão transferidas pelo valor patrimonial a ser apurado em balanço especial, através de empresa de consultoria, contratada mediante licitação pública.

§ 2º Para fins do disposto no parágrafo anterior, a CBTU e a TRENSURB procederão à reavaliação dos seus ativos.
..................................................................................................................

§ 4º O valor apurado na forma do §1º deste artigo constituirá débito da União em favor das empresas cedentes, a ser compensado com créditos da União decorrentes de:

I - dividendos a serem distribuídos;

II - sub-rogação em operações de crédito interno ou externo, observado o disposto no § 6º deste artigo;

III - incidência de tributos federais, já ocorrida, ou que venha a ocorrer a partir da publicação desta Lei;

IV - dotações orçamentárias consignadas especialmente para a compensação de que trata este parágrafo.

§5º O débito da União de que trata o parágrafo anterior será corrigido monetariamente até a data de sua efetiva compensação.

§6º Para os efeitos da compensação prevista neste artigo, a União ficará sub-rogada nas dívidas da RFFSA e da AGEF oriundas de operações de crédito interno e externo contratadas após 31 de dezembro de 1984, mediante assunção dos respectivos contratos.

§7º A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional adotará as providências necessárias à celebração de aditivos visando à adaptação dos instrumentos contratuais referidos no parágrafo anterior aos preceitos legais que regem os contratos em que seja parte da União."

Razões do veto

     O Ministério da Fazendo assim se pronunciou:

"O projeto determina que a avaliação do valor das ações da CBTU e da TRENSURB seja feita de forma desvantajosa para a União, pelo valor patrimonial a ser apurado em balanço especial e após reavaliação dos ativos, sem permitir negociações futuras sobre o método de cálculo com a RFFSA. (O balanço das empresas contabilizou os bens reversíveis da concessão como sendo da empresa e não do poder concedente). Esta metodologia é prejudicial ao Tesouro, porque resultará num valor excessivamente superior ao de mercado ou ao que seria apurado, por exemplo, pelo método do fluxo de caixa descontado, usado no Programa Nacional de Descentralização. Caso o PL seja sancionado tal como aprovado, a União estaria aceitando duas teses antagônicas e que lhe são prejudiciais, demonstrando incoerência, a saber: a) os Governadores consideram a CBTU e a TRENSURB em negócio tão desvantajoso que só a aceitariam de graça e com a União se comprometendo a fazer investimentos emergenciais da ordem de US$ 1,4 bilhão:
b)  a RFFSA considera que as ações da CBTU e da TRENSURB são valiosas e mereceria receber por elas quase US$ 2 bilhões. A metodologia de cálculo descrita acima transformará o Tesouro Nacional, de credor da RFFSA, em devedor de cerca de US$ 1 bilhão. Este fato é grave porque a RFFSA já foi incluída no Programa Nacional de Desestatização. Dentre as formas de compensação possíveis (inciso III, parágrafo 4º, art. 1º), o projeto prevê que a RFFSA poderia compensar seus créditos com a União com a "incidência de tributos federais já ocorrida, ou que venha a ocorrer...". Esta idéia, em princípio, deveria ser sempre evitada, porque é uma forma extra-orçamentária de alocação de recursos públicos, privilegiando determinado setor. A definição do valor pelo qual a União deverá receber as ações da CBTU e da TRENSURB já é da competência do Governo Federal, não necessitando estar prevista em lei. Os vetos acima propostos não eliminam todos os prejuízos que o Tesouro terá com a transferência dessas ações, porém têm por objetivo tentar minimizar os efeitos negativos da metodologia de cálculo do valor das ações da CBTU e TRENSURB."     Já o Ministério dos Transportes expendeu as seguintes considerações:

"Quanto ao §2º do art. 1º, embora conste da proposta do Executivo, a reavaliação dos ativos da CBTU e da TRENSURB poderá implicar a constituição de um débito da União para com a RFFSA, cuja mensuração não é possível de ser efetuada "a priori", sendo possível que tal débito seja superior aos créditos passíveis de compensação, resultando em impacto indesejável nas despesas orçamentárias atendidas com recursos do Tesouro Nacional, com comprometimento do esforço governamental de saneamento das finanças públicas, o que, por si só, contraria o interesse público. No tocante ao inciso III do § 4º, o dispositivo, embora proposto pelo Executivo, autoriza a compensação de créditos tributários da União, sem que, confuso, os créditos da RFFSA e da AGEF, provenientes da transferência das ações das mesmas na CBTU e na TRENSURB para a União (art. 1º do projeto), sejam líquidos e certos, o que desautoriza a mencionada compensação, enquanto modalidade de extinção de crédito tributário, além do que tal compensação equivaleria, sem embargo, a locação privilegiada de créditos extraordinários, o que contraria o interesse público. O § 5º deve ser vetado, por contrariar o interesse público, vez que, tal qual ocorre no § 2º do mesmo artigo, não se pode mensurar o montante de correção monetária incidente sobre a operação, o que impossibilita a avaliação do impacto da despesa sobre as contas públicas."Artigos 2º e 5º

"Art. 2º As transferências das ações a que se refere o artigo anterior só poderão ser efetivadas após a União tomar as providências necessárias para a recuperação e a consolidação do sistema de transporte ferroviário coletivo de passageiros, objeto da transferência para Estado ou Município, de modo a garantir o seu funcionamento em regime de eficiência e em condições de segurança adequadas.

Parágrafo único. Deverá a União firmar convênios para esse fim, com os Estados ou Municípios objeto dessas transferências, devendo as despesas decorrentes do disposto neste artigo correr por conta de dotação específica, podendo os Estados ou Municípios participarem, em contrapartida, com parcelas do montante necessário, a serem definidas nos respectivos convênios.

Art. 5º Serão celebrados convênios entre as novas sociedades e a União, com vistas a garantir, anualmente, dotações orçamentárias para investimentos na modernização e expansão dos sistemas, em montante correspondente a até 50% (cinqüenta por cento) da média de dispêndio total de custeio observado nos três anos anteriores à criação de cada sociedade."

Razões do veto

     O Ministério da Fazenda foi de parecer que:

"A União não deve ficar responsável por todas as inversões das empresas que serão estadualizadas. Concordar com os investimentos iniciais exigidos pelos Governadores para a concretização da transação já é o bastante. Como a lei não estabelece limites para o nível de investimento necessário, a União ficaria vulnerável aos pleitos futuros dos Governadores, tendo que atendê-los quase que compulsoriamente. Além disso, a União não pode realizar despesas sem previsão orçamentária."     Complementando, o Ministério dos Transportes aduz:

"O art. 2º subordina a transferência das ações de propriedade da RFFSA e da AGEF nos capitais sociais da CBTU e da TRENSURB à prévia recuperação e consolidação dos sistemas operados pelos últimos. Este dispositivo, em realidade, objetiva, claramente, inviabilizar ou retardar, sem qualquer justificativa, a estadualização ou municipalização dos respectivos sistemas de transporte, cuja organização e prestação cabe, exclusivamente, aos Municípios e não à União (Constituição, art. 30, V). É oportuno ressaltar que é de fundamental importância a descentralização dos sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos no Brasil. O início do processo já foi deflagrado: a União assinou com Governo dos Estados de São Paulo, Pernambuco, Minas Gerais e Rio de Janeiro convênios contendo as macro-diretrizes para a transferência dos sistemas sob responsabilidade da CBTU, localizados nas capitais desses Estados. A concretização de tais processos pressupõe o desenvolvimento de ações que assegurem a viabilidade futura dos sistemas após a estadualização ou municipalização dos mesmos: promoção de saneamento econômico-financeiro, com conclusão de reforma em suas estruturas; recuperação de receita operacional e presseguimento de programas emergenciais para combater a elevada degradação dos sistemas. Neste aspecto, o Governo Federal já assumiu o compromisso de garantir recursos para um programa mínimo de obras, cujo objetivo é sustar o estado de degradação física dos sistemas ou, quando for o caso, possibilitar o financiamento de recursos para consolidação e complementação daqueles sistemas. Cabe lembrar que a União, por intermédio da CBTU já contraiu operações de crédito externas junto ao Banco Mundial para o Sistema de São Paulo e está em fase final de negociação da operação referente ao Sistema do Rio de Janeiro. Foram, também aprovados, recentemente, empréstimos para os Sistemas de Belo Horizonte e Recife. Assim, já estão asseguradas as pré-condições indispensáveis ao êxito dos processos de descentralização, com a transferência de sistemas saudáveis do ponto de vista físico e financeiro, além de capacitados, no futuro, de desempenhar com eficiência econômica e social os relevantes serviços que prestam à sociedade. O dispositivo, portanto, é de ser vetado, por contrariar o interesse público. Com referência ao art. 5º, os recursos necessários à modernização e expansão dos sistemas, conforme esclarecido nas razões de veto ao art. 2º do projeto, constam de compromisso assumido pelo Governo Federal de garantir recursos para a execução de um programa mínimo de obras, como aliás, repita-se, já previsto nos Convênios celebrados com os Estados, antes mencionados. Não fosse somente isto, é de todo inadmissível, como previsto no dispositivo em comento, que convênios a serem celebrados entre a União e as novas sociedades que resultarem da cisão da CBTU assegurem dotações orçamentárias federais para a modernização e a expansão dos respectivos sistemas (até 50% dos dispêndios totais de custeio, em cada caso), visto tratar-se de matéria sob reserva constitucional (CF, art. 165). Propõe-se, portanto, o veto ao art. 5º do projeto, por inconstitucionalidade."

Caput do art. 6º

"Art. 6º Os empregados da CBTU e da TRENSURB serão transferidos, em regime de sucessão trabalhista, para as novas sociedades, sendo-lhes garantidos os seus direitos, benefícios e vantagens atualmente vigentes, tais como a complementação de que trata a Lei nº 8.186, de 21 de maio de 1981, aos empregados que já a tenham adquirido, como também, na forma da legislação, para os empregados admitidos posteriormente a 31 de outubro de 1969."

Razões do veto

     O Ministério da Fazenda entende que:

"O texto "como também, na forma da legislação, para os empregados admitidos posteriormente a 31 de outubro de 1969" daria margem a demandas judiciais em virtude das quais a União poderia ficar obrigada a complementar a aposentadoria dos mais de 40.000 funcionários da RFFSA e suas e suas subsidiárias até o limite da remuneração do cargo correspondente, com a respectiva gratificação adicional por tempo de serviço."

     Na opinião do Ministério dos Transportes:

"Determina o caput do art. 6º que os empregados da CBTU e da TRENSURB serão transferidos em regime de sucessão trabalhista, para as novas sociedades, sendo-lhes garantidos os seus direitos, benefícios e vantagens atualmente vigentes, tais como a complementação de aposentadoria de que trata a Lei nº 8.186, de 21 de maio de 1991, aos empregados que já a tinham adquirido, como também, na forma da legislação, para os empregados admitidos posteriormente a 31 de outubro de 1969. A disposição, na parte pertinente à complementação de aposentadoria, a par de declarar que a mesma fica mantida para os ferroviários admitidos pela Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA até 31 de outubro de 1969, amplia sobredito privilégio ou benefício para todos os ferroviários admitidos após aquela data, tanto na própria RFFSA, quanto na CBTU e na TRENSURB. Esta complementação de aposentadoria é devida pela União e constituída pela diferença entre o valor da aposentadoria paga pela Previdência Social e do da remuneração do cargo correspondente ao do pessoal em atividade na RFFSA, quanto na CBTU e na TRENSURB. É oportuno ressaltar, também, que a complementação da pensão do beneficiário do ferroviário abrangido pela Lei nº 8.186, de 1993, é igualmente devida pela União (Lei citada, art. 5º). Desta forma, se não vetado o dispositivo, será ampliada a clientela ou o número dos beneficiários da aludida vantagem para abranger os empregados admitidos após 31 de outubro de 1969, disto resultando, automaticamente, majoração da despesa pública, com ônus adicional para o Tesouro Nacional. Demais disto, cumpre observar, também, que a proposição é discriminatória e dará ensejo, sem embargo, a outras categorias de empregados de empresas estatais reivindicassem o mesmo privilégio ou a mesma aposentadoria, com o conseqüente, constante e contínuo aumento do dispêndio público. Portanto, o dispositivo contraria o interesse público, além de gerar aumento de despesa sem que haja a devida previsão para cobertura orçamentária."§§ 1º, 2º, 5º, 6º e 7º do art. 6º

"Art. 6º ..................................................................................................

§1º A União fica responsabilizada pelas dívidas, obrigações, passivos e quaisquer outros ônus trabalhistas, contraídos até a transferência dos empregados para as novas sociedades, constituídas na forma desta Lei, inclusive por aquelas pendentes de decisão judicial.

§2º A doação prevista no art. 4º desta Lei fica condicionada fica condicionada à quitação prévia dos débitos trabalhistas, decorrentes de decisão judicial transitada em julgado, cujo pagamento dar-se-á independentemente de precatório, por se tratar de crédito de natureza alimentícia, nos termos do art. 100 da Constituição Federal.
.........................................................................................................

§ 5º Os critérios para a transferência dos empregados da Administração Central da CBTU serão regulamentados por convenção, contrato ou acordo coletivo de trabalho, a ser firmado entre a CBTU e o sindicato majoritário representante dos empregados da CBTU no Estado, sendo permitida a transferência destes funcionários para outras empresas públicas, na mesma localidade, garantida a disponibilidade remunerada do trabalhador, enquanto não houver o reaproveitamento, mantidas as condições desta Lei.

§6º A partir da data da publicação de lei estadual ou municipal, os empregados da CBTU ou da TRENSURB que trabalham nos sistemas sujeitos à transferência não poderão ser demitidos, a não ser por justa causa, até 12 (doze) meses após efetivada a sua transferência e aproveitamento pelas sociedades referidas nesta Lei.

§7º Fica autorizada indenização especial, equivalente a 12 (doze) vezes o valor da última remuneração mensal paga pela empresa, para desligamento voluntário de empregado da CBTU ou da TRENSURB, sendo permitido o saque do Fundo da Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e todos os demais direitos correspondentes à demissão sem justa causa, respeitadas as disponibilidades financeiras das empresas, no período de doze meses a que se refere o parágrafo anterior."

Razões do veto

     Assim expõe o Ministério da Fazenda:

"Quanto ao §1º, é preciso salientar que os atuais passivos trabalhistas foram causados pelas administrações das empresas e não pela União, que ficaria obrigada a absorvê-los e vulnerável às futuras decisões judiciais. A CBTU e a TRENSURB juntas possuem mais de 17.000 funcionários, o que, por si só, tende a aumentar o ônus trabalhista, não havendo, também, justificativa para se ampliar os benefícios trabalhistas dos funcionários da CBTU e da TRENSURB, visto que as novas empresas serão sucessoras trabalhistas. Por outro lado, o fato de o PL condicionar a estadualização da TRENSURB à quitação prévia dos débitos trabalhistas, conforme dispõe o § 2º, dificulta a doação desta empresa. Com relação ao conteúdo do § 5º, cumpre lembrar que, além de ser uma péssima aplicação de recursos públicos manter funcionários inativos, jovens e são, nas contas do Tesouro, não é recomendável estender a garantia da disponibilidade remunerada, que é típica dos servidores públicos, às categorias regidas pela CLT, porque cria um perigoso precedente. Mediante o § 6º, o PL interfere na autonomia dos Estados ao garantir estabilidade no emprego por doze meses dos seus futuros novos funcionários. Além disso, o precedente de garantia de estabilidade prevista em lei não é recomendável; Finalmente, ao contrário do pretendido no § 7º, a lei não deve "a priori" estabelecer incentivos especiais para o desligamento voluntário. Esta questão deve ser tratada caso a caso pelas empresas, que, provavelmente, farão melhor acordo que o estabelecido em lei."     O Ministério dos Transportes argumenta do seguinte modo:

"Com relação ao parágrafo 2º do artigo 6º, o dispositivo subordina a doação dos ações da União nas novas sociedades a serem criadas à prévia quitação dos débitos trabalhistas, decorrentes de decisão judicial transitada em julgado. Trata-se, mais uma vez, de dispositivo de caráter nitidamente procrastinatório à estadualização e municipalização dos sistemas, de vez que, como a ação para a cobrança de créditos resultantes das relações do trabalho urbano tem prazo prescricional de cinco anos (CF, art. 7º, XXIX), é de se supor que ter-se-ia de aguardar cinco anos, acrescidos do prazo para a tramitação da ação no Judiciário, até seu trânsito em julgado " o que, neste aspecto, já ocorre com as ações em curso" para a efetivação da transferência. É tanto fica mais claro o intuito procrastinatório do dispositivo quando se verifica a sua desnecessidade, atento a que o caput e o §1º do artigo no qual está inserido asseguram a sucessão trabalhista, com garantia de direitos, benefícios e vantagens e a responsabilidade ampla da União pelos débitos trabalhistas até a data da absorção dos empregados pelas novas sociedades a serem criadas. Justifica-se, portanto, o veto, por interesse público. O § 5º do art. 6º, a par de prever que a transferência dos empregados da CBTU para as novas sociedades será regulamentada por intermédio de convenção, contrato ou acordo coletivo de trabalho, assegura aos mesmos o aproveitamento em outras empresas públicas, na mesma localidade, garantindo-lhes disponibilidade remunerada, enquanto não houver o aludido reaproveitamento. A disposição, na parte que trata o reaproveitamento, fere o inciso II do art. 37 da Constituição, que subordina o ingresso em emprego público à prévia aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos. Impõe-se, como conseqüência, o veto por inconstitucionalidade. Os §§ 6º e 7º representam tratamento privilegiado aos empregados da CBTU e da TRENSURB, de vez que, já prevendo a lei que a transferência dos mesmos para as novas sociedades a serem criadas dar-se-á na forma "regulamentada" em convenção, contrato ou acordo coletivo de trabalho, é incompreensível conferir-lhes, "a priori", estabilidade no emprego e indenização adiconal. Demais disto e por se tratar, no caso, de lei federal, não podem prosperar os dispositivos em exame, porquanto, ao estabelecerem regras de estabilidade e indenização que serão aplicadas após a constituição das novas sociedades, versam matéria de interesse exclusive dos Estados e Municípios, não pertinente à norma federal, além do que importam em outorga de privilégios que não estão legalmente assegurados para os demais trabalhadores. Entendo, portanto, que os dispositivos contrariam o interesse público."

     Estas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar em parte o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

     Brasília, 3 de agosto de 1993.

ITAMAR FRANCO