EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL Nº 49, de 18 de agosto de 1995,
dos Srs. Ministros de Estado da Justiça, da Fazenda, da Previdência e
Assistência Social, da Educação e do Desporto, da Administração Federal
e Reforma do Estado e do Planejamento e Orçamento.

     Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

     Temos a honra de submeter a elevada consideração de Vossa Excelência a proposta em anexo de emenda constitucional relativa as disposições que regem a administração pública, o regime jurídico e a disciplina da estabilidade dos servidores públicos civis.

     Esta proposta se complementa com a emenda relativa as prerrogativas dos Poderes para a organização administrativa e para a fixação de vencimentos de seus servidores auxiliares.

Considerações Gerais

     A crise do Estado esta na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise do próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestigio de sua burocracia.

     Para este Governo, a reforma administrativa é componente indissociável do conjunto das mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São mudanças que conduzirão à restruturação do Estado e à redefinição do seu papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento consistente e duradouro da crise.

     O revigoramento da capacidade de gestão, de formulação e de implementação de políticas nos aparatos estatais será determinante para a retomada do desenvolvimento econômico e o atendimento às demandas da cidadania por um serviço público de melhor qualidade. Além disso, o aumento da eficiência do aparelho do Estado é essencial para a superação definitiva da crise fiscal.

     A revisão de dispositivos constitucionais não esgota a reforma administrativa, mas representa etapa imprescindível ao seu sucesso, promovendo a atualização de normas, concomitante à remoção de constrangimentos legais que hoje entravam a implantação de novos princípios modelos e técnicas de gestão.

     No difícil contexto do retorno a democracia, que em nosso país foi simultâneo a crise financeira do Estado, a Constituição de 1988 corporificou uma concepção de administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que reorientem a ação estatal em direção a eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão.

     A revisão de dispositivos constitucionais e inúmeras outras mudanças na esfera jurídico-legal que a acompanharão, estão direcionadas para o delineamento de condições propicias a implementação de novos formatos organizacionais e institucionais, a revisão de rotinas e procedimentos e à substituição dos controles formais pela avaliação permanente de resultados.

     Coerente com estes propósitos, Sr. Presidente, acreditamos que as emendas constitucionais ora apresentadas venham a contribuir decisivamente para o revigoramento da administração pública, com impactos positivos sobre o conjunto da ação governamental e sobre a sociedade. Como resultados esperados da reforma administrativa, vale destacar o seguinte:

     * incorporar a dimensão da eficiência na administração pública: o aparelho de Estado devera se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte:

     * contribuir para o equilíbrio das contas públicas: as esferas de Governo que enfrentam desequilíbrio das contas públicas disporão de maior liberdade para a adoção de medidas efetivas de redução de seus quadros de pessoal, obedecidos critérios que evitem a utilização abusiva ou persecutória de tais dispositivos:

     * viabilizar o federalismo administrativo: a introdução de novos formatos institucionais para gestão em regime de cooperação dos serviços públicos, envolvendo a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e a remoção de obstáculos legais à transferência de bens e de pessoas aprofundarão a aplicação dos preceitos do federalismo na administração pública, particularmente no que tange à descentralização dos serviços públicos:

     * romper com formatos jurídicos e institucionais rígidos e uniformizadores: a reforma constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na Administração Pública brasileira que contemplará a diferenciação e a inovação no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória:

     * enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação pelo serviço público da centralidade do cidadão e da importância da continua superação de metas de desempenho conjugada com a retirada de controles e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos.

     Em relação ao servidor público, não se intenciona penalizá-lo ou suprimir direitos mas atualizar dispositivos legais, remoer excessos e, sobretudo, propiciar condições à introdução de novas formas de gestão que valorizem a sua profissionalização. Nesse sentido, ressalta-se os seguintes resultados esperados:

     * recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade: a flexibilidade da estabilidade, a introdução de mecanismos de avaliação e a possibilidade de equacionamento das situações de excesso de quadros deverão contribuir para o revigoramento da imagem do servidor público perante a opinião pública e para a assimilação de uma nova postura profissional:

     * estimular o desenvolvimento profissional dos servidores: a permissão da reserva de vagas nos concursos e processos seletivos repercutirá na motivação dos servidores e facilitará o seu adequado reposicionamento dentro da administração:

     * melhorar as condições de trabalho: as flexibilizações introduzidas propiciarão a assimilação de novos métodos e técnicas de gestão, criando condições para substancial melhoria dos padrões gerenciais no serviço público, beneficiando os próprios servidores.

A Emenda

     Os dispositivos abrangidos por esta emenda constitucional têm como ênfase a revisão dos princípios e normas que regem a administração pública e o regime jurídico dos servidores, com a finalidade de remover constrangimentos legais e rever procedimentos relativos à admissão de pessoal, política remuneratória, estabilidade e descentralização de funções e serviços para estados e municípios.

     No que tange à revisão das disposições gerais que afetam a administração pública, fica autorizada a suspensão da exigência de nacionalidade brasileira como requisito para o acesso a cargos, empregos e funções públicas, nos casos a serem definidos em lei. A medida beneficiará, em particular, as instituições de ensino e de pesquisa, que se resumem das emendas constitucionais que hoje impossibilitam a atração de profissionais estrangeiros especializados para a ocupação de funções permanentes.

     Os procedimentos do concurso público poderão ser redefinidos e melhor adaptados aos casos de recrutamento para admissão em emprego público, com a introdução, no texto constitucional do "processo seletivo público". Os procedimentos inerentes ao concurso têm se revelado demasiadamente lentos e rígidos para o recrutamento de empregos que não contém com a prerrogativa da estabilidade, ou nas situações em que há necessidade de perfis profissionais altamente especializados, ou com experiência e qualificação muito específica. Cumpre observar, entretanto, que a figura do processo seletivo devera propiciar a simplificação de rotinas e a redução de prazos, mantida expressamente a impessoalidade nos procedimentos de seleção e o seu caráter público.

     Poderão ser destinadas ate vinte por cento das vagas nos concursos ou processos seletivos aos servidores que sejam detentores de cargos efetivos ou empregos. A reserva de vagas para os servidores públicos, de forma limitada e rigorosamente regulamentada, passa a ser admitida com o propósito de oferecer uma motivação ao desenvolvimento profissional dos servidores.

     Em relação a política remuneratória, foi acrescentado aos princípios aplicáveis à administração pública dispositivo relativo a obrigatoriedade de aprovação, mediante projeto de lei específico, de qualquer modalidade de reajuste, aumento ou concessão de vantagens aos servidores. A medida impossibilitará a concessão de vantagens pela via de resoluções administrativas, conferindo maior transparência e uniformidade de procedimentos no tratamento das remunerações no setor público.

     A aplicação dos tetos de remuneração dos servidores públicos previstos no atual texto constitucional passa a alcançar, de forma mandatória, os inativos. E proposta disposição transitória que enquadra os proventos e pensões aos limites de remuneração aplicados aos servidores ativos. Será viabilizada, dessa forma, a imediata reversão de inúmeras e onerosas situações de percepção de remuneração acima do texto constitucional.

     Com o objetivo de agilizar a reorganização das empresas públicas e sociedades de economia mista com vistas à implementação do Programa Nacional de Desestatização, foi removida a exigência de aprovação legislativa para a criação de empresas estatais, exclusivamente nas situações em que as circunstâncias da privatização recomendem o desmembramento daquelas já existentes. Considera-se que o controle previsto no texto constitucional é desnecessário e enrijecedor quando aplicado aos processos de privatização em curso.

     Ainda em relação à gestão das empresas estatais, a supressão da exigência de autorização legislativa para a criação de subsidiárias de empresa pública e sociedade de economia mista vem conferir maior autonomia e agilidade para o bom desempenho nas condições de mercado. Esta flexibilização, contudo, só se aplicará às situações em que a subsidiária tenha como finalidade o desenvolvimento de atividades econômicas similares às da empresa matriz.

     Como disposição geral a ser incluída no texto constitucional e posteriormente regulamentada em lei complementar, prevê-se a adoção de diferentes formas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para a organização e gestão de funções e serviços. De particular importância será a permissão da incorporação ou cessão, entre as esferas de governo, de quadros de pessoal, bens e instalações, mediante convênios para transferência total ou parcial de encargos e serviços. A implantação de todas as modalidades de cooperação propostas dependerá sempre da voluntária adesão das partes envolvidas, respeitando-se a autonomia das unidades da federação.

     O dispositivo agilizará, através da remoção de empecilhos legais, o processo de redefinição de encargos e responsabilidades entre as esferas federal, estadual e municipal. No caso específico da União, será possível negociar a transferência de atividades, pessoal e patrimônio afetados pela descentralização da gestão de serviços públicos. Ao mesmo tempo, proporcionará aos Estados e Municípios a possibilidade de imediato acesso aos recursos humanos, imóveis e equipamentos indispensáveis à continuidade dos serviços transferidos.

     Foi revista a previsão constitucional relativa à adoção compulsória de regime jurídico único para os servidores da administração direta, das autarquias e das fundações. Quando de sua implantação, o regime único representou uma tentativa de restabelecer o controle sobre a gestão dos recursos humanos no serviço público. A proliferação de entidades na administração indireta, em paralelo com uma variedade e superposição de regimes jurídicos e situações funcionais entre os servidores, demandava uma ampla ação no sentido da reorganização dos quadros do Estado.

     A opção adotada na Constituição de 1988, contudo, se caracterizou pela ênfase num formato uniformizador, rígido e centralista, representando verdadeira reversão em relação às estratégias descentralizadoras que, no passado, haviam inspirado a adoção, pela administração pública, das figuras jurídicas da autarquia e da fundação.

     A implantação do regime jurídico único, nesse sentido, impôs pesada restrição legal à autonomia e flexibilidade de gestão imprescindíveis à administração indireta, realimentando as tendências no sentido de um tratamento indiferenciado em relação à administração direta. Além disso, estendeu a Estados e Municípios o mandamento centralizador e uniformizante, retirando-lhes a possibilidade de encontrar soluções próprias e diferenciadas para a organização de seus quadros.

     A diversidade de regimes jurídicos para os servidores públicos é requisito que em muito facilitará a implantação de uma nova arquitetura jurídico-institucional que possibilite à administração pública brasileira a sua reorganização em sintonia com as modernas técnicas e conceitos no campo da administração.

     Esta nova arquitetura tem como diretriz básica o resgate da autonomia e da flexibilidade de gestão nas áreas responsáveis pela prestação de serviços públicos. Pretende-se que, a partir da desobstrução legal promovida no texto constitucional, seja possível a definição de regimes jurídicos diferenciados para os servidores, conforme a natureza do órgão ou entidade a que se vinculem.

     Dessa forma, as autarquias e fundações poderão contar com regimes específicos de trabalho, que atendam à necessidade de maior agilidade no recrutamento e na dispensa de quadros, mantidas as devidas garantias e a impessoalidade e legalidade próprios do serviço público. Além disso, a critério de cada esfera de governo, poder-se-á adotar o regime celetista, nas situações em que for julgado mais conveniente.

     Também dentro do mesmo propósito de ampliar margens de autonomia gerencial, é removida do texto constitucional a referência à obrigatoriedade de adoção de um regime jurídico único abrangendo todas as instituições de ensino mantidas pela União.

     A referência à isonomia de vencimentos entre os servidores foi suprimida do texto constitucional. Pretende-se que o tema venha a merecer adequado e oportuno equacionamento, como componente inerente a uma consistente política de recursos humanos e não como direito subjetivo do servidor, que sujeita a administração a todo tipo de pressões e demandas por equiparação de vencimentos.

     A abertura da possibilidade de adoção de requisitos de idade para admissão ao serviço público vem facultar à administração, no interesse da maior eficiência e racionalidade de custos, poder selecionar perfis mais jovens ou inibir o ingresso de quadros envelhecidos que permanecerão pouco tempo no serviço do Estado, fazendo jus, entretanto, a todos os direitos inerentes à aposentadoria do servidor público. Ressalte-se que as restrições de idade não serão obrigatórias, podendo ser utilizadas em função das características de cada cargo ou área de atividade.

     Outra importante modificação sugerida ao texto constitucional refere-se à flexibilização da estabilidade do servidor público. Historicamente, o instituto da estabilidade representou uma inovação da administração burocrática com o propósito de combater a administração patrimonialista e o uso da demissão como instrumento político.

     Como qualquer norma legal, as características desse instituto carecem hoje de uma atualização que o compatibilize com a necessidade de implantação de técnicas de gestão voltadas para a eficiência e o desempenho. Além disso, a própria modernização política e social concorreu para a consolidação da distinção entre as esferas pública e privada e para tornar mais acurada a fiscalização pela sociedade contra eventuais abusos.

     A moldura legal vigente permitiu a generalizada e indiscriminada atribuição de rígida estabilidade a todos os servidores, na administração direta nas autarquias e nas fundações. A flexibilização desse instituto, nos termos em que está sendo proposta, permitirá a sua aplicação diferenciada e graduada conforme as características institucionais e de gestão de cada segmento da administração. Será, também, instrumento adequado para, atendido o interesse público, equacionar situações em que se verifique excesso de quadros.

     Não se propugna, portanto, a extinção da estabilidade. Entende-se como suficiente a sua regulamentação em dois níveis: de forma rígida, para as categorias que desenvolvam funções exclusivas de Estado e de forma flexível para os demais funcionários. A estabilidade rígida permitirá a dispensa do servidor por falta grave ou por insuficiência de desempenho, mediante processo administrativo ou judicial. A estabilidade flexível comportará, além das hipóteses anteriores, a possibilidade de desligamento do servidor por necessidade da administração, decorrente de excesso de quadros ou de processos de restruturação organizacional.

     O novo tratamento conferido à estabilidade terá ainda como consequência a generalização, nas legislações que vierem a regulamentar os dispositivos modificados, da implantação de mecanismos de avaliação de desempenho dos servidores, contemplando a previsão da hipótese de afastamento do cargo naqueles casos de comprovada e contumaz ineficiência.

     Em relação ao desligamento por necessidade administrativa, ele poderá ser motivado com vistas à redução ou reestruturação de quadros ou para o atendimento aos limites de despesas com pessoal determinados pelo art. 169 da Constituição e recentemente regulamentados na Lei Complementar n.º 82/95. Cumpre observar, a propósito, que o ônus representado pelos gastos com pessoal face às receitas disponíveis afeta hoje, com extrema gravidade, a muitos Estados e Municípios que se vêem impossibilitados de implementar seus programas de governo.

     A concessão desta nova prerrogativa ao administrador será acompanhada de limitações ao seu uso abusivo ou persecutório. Assim, o cargo ocupado pelo servidor desligado será automaticamente extinto e lei complementar poderá estipular critérios e salvaguardas adicionais. Ademais, será assegurada indenização ao servidor, conforme gradação e critérios a serem detalhados em lei, nos casos de desligamento por necessidade da administração e por insuficiência de desempenho.

     Ficou expressamente ressalvada, entretanto, a aplicação dos dispositivos relativos à perda do cargo por necessidade administrativa no caso dos servidores estáveis ocupantes de cargo efetivo, que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, conforme vierem a ser definidas na legislação.

     O instituto da disponibilidade remunerada foi revisto, prevendo-se expressamente a percepção de remuneração proporcional ao tempo de serviço, até o reaproveitamento do servidor em cargo de mesma natureza atributiva. A readequação proposta visa reforçar a sua viabilidade como instrumento destinado a facilitar processos de reorganização administrativa, podendo ser empregado alternativamente ao desligamento do servidor.

     Também em relação aos requisitos para a concessão da estabilidade procurou-se uma mais clara e determinante vinculação a mecanismos de avaliação, com a exigência de realização de avaliação do servidor por comissão específica. O prazo do estágio probatório foi estendido para cinco anos e a aquisição da estabilidade, ao seu final, fica condicionada à avaliação do servidor por comissão instituída com esta finalidade.

     São estas medidas, Sr. Presidente, que constituem parte do conjunto proposto de mudanças constitucionais que visam transformar a administração pública brasileira em poderoso instrumento do desenvolvimento econômico e social, consoante as diretrizes e objetivos do programa de governo.

Respeitosamente,