DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: REAJUSTAMENTO DOS BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
CONSULTOR: Sandra Cristina Filgueiras de Almeida
DATA: 17 de março de 2009

REAJUSTAMENTO DOS BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Sempre que se aproxima o momento da revisão do salário mínimo acirram-se as discussões em torno de algumas questões, como: qual a importância desse piso como sinalizador das remunerações no mercado de trabalho e sua implicação sobre o grau de formalização das relações trabalhistas; qual o nível de eficácia da vinculação ao salário mínimo dos benefícios de prestação continuada, assistenciais e previdenciários, tendo como objetivos a distribuição de renda e a redução da pobreza no país; qual o grau de comprometimento dos orçamentos públicos, em níveis federal, estadual e municipal, relativamente à evolução desse piso de remunerações; e, fundamentalmente, qual o impacto de mudanças no valor do salário mínimo sobre as contas da previdência social.

O presente texto de referência restringe-se, porém, ao exame dos aspectos relacionados à última questão.

Segundo a Constituição Federal, os benefícios da previdência social devem ser reajustados periodicamente a fim de manter o seu valor real. Está previsto no art. 201, § 4º: “É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.”  No que diz respeito ao valor do piso de benefícios, em especial, a Carta Constitucional estabelece, em seu art. 201, § 2º, que: “Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”. Além disso, o art. 203, inciso V, da Constituição Federal também assegura o direito aos benefícios assistenciais como um dos objetivos da assistência social,  nos seguintes termos: “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”

Quanto ao salário mínimo, em particular, a Constituição Federal garante como direito dos trabalhadores, em seu art. 7º, inciso IV: “... salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender às suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.” (grifo nosso)
Resultam, portanto, do texto da Constituição Federal, três importantes determinações:
1 – o piso de benefícios não pode ser inferior ao salário mínimo;
2 – os valores dos benefícios devem ser reajustados periodicamente para que seja preservado seu valor real; e
3 – é vedada a vinculação do salário mínimo para qualquer fim, salvo nos casos expressamente previstos na própria Constituição Federal.
Com base nessas determinações foram editadas leis que dispuseram sobre as regras a serem observadas para fins de reajuste dos benefícios. Atualmente em vigor tem-se a Lei nº  8.213, de 24 de julho de 1991, que, em seu art. 41-A (incluído pela Lei nº 11.430, de 2006), assim prevê: “O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE
Em que pese esse contexto legal, o reajustamento dos benefícios tem sido recorrentemente questionado. Existem várias proposições em tramitação na Câmara dos Deputados que defendem alterações nas regras vigentes. Para efeito de análise, no entanto, vale citar, pelo menos, três grandes correntes. Num extremo, situam-se os defensores da indexação generalizada e, no outro, os que postulam a completa desindexação dos valores dos benefícios, inclusive do piso. No centro, encontram-se os que apoiam a situação atual, que consiste na manutenção do piso indexado ao salário mínimo, sujeitando-se os benefícios de valores superiores a este a variações de índices de preços, a fim de preservar seus níveis reais. 
Manter a situação vigente (posição do centro) significa defender a importância do piso vinculado ao salário mínimo como instrumento de redução da pobreza e das desigualdades sociais mediante a concessão de benefícios, no meio urbano e rural, a 17,8 milhões de pessoas.  Estudos recentemente produzidos pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA apontam que as transferências de renda efetuadas mediante a concessão de benefícios previdenciários e assistenciais têm-se constituído um dos importantes fundamentos da redução na pobreza no Brasil.
Críticos dessa posição, e que sustentam a proposta de  desindexação completa dos benefícios, ressaltam o custo que implica a tradução dos aumentos no salário mínimo nas contas da previdência social. Em número, os benefícios (previdenciários e assistenciais) de valores vinculados ao comportamento do salário mínimo correspondem a 68,3% do total de benefícios em manutenção, os quais representam 44,5% das despesas com pagamento de benefícios da previdência social. Esse estado de coisas faz com que a previdência social gaste cerca de 7,2 % do PIB com o pagamento de aposentadorias  e pensões a um contingente de 26,1 milhões de idosos. Contrastando-se com o fato de existirem, ainda, no Brasil 21,7 milhões de pessoas que sobrevivem em situação de extrema pobreza, a opção pelos idosos dá-se em detrimento do atendimento a crianças, jovens, trabalhadores, desempregados e os excluídos do mercado formal de trabalho.
A desvinculação total, por sua vez, encontra sua oposição  justamente nos defensores da manutenção da situação atual e nos que postulam a indexação generalizada. Esta última posição já era defendida desde a Constituição de 1988 e baseia-se nas perdas acumuladas pelas aposentados e pensionistas tendo em vista o número de salários mínimos que os valores de seus benefícios correspondiam na data de sua concessão.  De fato, comparando-se a evolução dos benefícios de valor  igual ao do piso e dos benefícios de valores acima deste parâmetro nota-se, obviamente, grande discrepância. Por exemplo,  enquanto os benefícios de valor mínimo foram acrescidos, no período de maio de 1995 a fevereiro de 2009, em 564,27%, os demais experimentaram um aumento de 287,70%. 
No entanto, críticos dessa posição alertam para o fato de ser inconstitucional a indexação dos benefícios ao comportamento do salário mínimo e apresentam dados que confirmam que esses benefícios não sofreram perdas reais tendo em vista a evolução de relevantes índices de preços ao consumidor.
Com efeito, se comparados os comportamentos de diferentes índices de preços à evolução dos benefícios com valores acima do piso verifica-se que, no período de 1995 a fevereiro de 2009,  todos os benefícios apresentaram ganhos reais em relação à variação do INPC, IPCA ou do ICV-DIEESE. De maio de 1995 a fevereiro de 2009, seus valores foram acrescidos em 287, 70%, enquanto os índices de preços variaram em: INPC, 217,60%; IPCA, 211, 61%; e ICV-DIEESE, 228,83%.
Ademais, a indexação generalizada teria impacto financeiro muito relevante sobre as contas da previdência social. Segundo estimativas realizadas em estudo intitulado “Salário Mínimo e Reajustes dos Benefícios da Previdência Social”, produzido na Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, se todas as aposentadorias e pensões tivessem sido reajustadas com base no salário mínimo desde 1998, as despesas com benefícios previdenciários (urbanos e rurais, exclusive assistenciais) alcançariam, em 2008, o valor de R$ 269,0 bilhões, ao invés dos R$ 199,5 bilhões que foram registrados.
Como proporção do PIB, essas despesas  teriam deixado o patamar de 6,9% para atingir 9,3%, o que significa que teriam sido necessários recursos adicionais da ordem de 2,4% do PIB para poder cobrir a diferença estimada. O impacto líquido sobre a previdência social, ou seja, sobre o resultado operacional – definido pela diferença entre arrecadação líquida e despesas com benefícios do RGPS –  seria um aprofundamento do déficit já existente de quase duas vezes e meia, uma vez que, no lugar de 1,7% do PIB, teria alcançado o patamar de 4,1% do PIB.
Desde a Constituição Federal de 1988, nas várias oportunidades em que o Congresso Nacional debateu essa matéria, as teses da vinculação generalizada e da desindexação completa não obtiveram êxito. No intervalo entre ambas tem surgido, porém, um número expressivo de proposições que defendem a adoção de um índice próprio para a previdência social e que reflita o padrão de consumo de sua clientela básica, que é majoritariamente constituída por pessoas com mais de 60 anos de idade. Talvez essa opção possa vir a ser a saída para o impasse!