EL PROTOCOLO DE OLIVOS Y LA INTERPRETACIÓN UNIFORME DE LA NORMATIVA MERCOSUR

Susana Czar de Zalduendo
Abogada. Profesora de Derecho de la Integración
(Universidad de Buenos Aires y  Università di Bologna- sede Buenos Aires).
Asesora Externa de la Cancillería Argentina

Cuando en el año 2000 el Consejo del Mercado Común encomendó que se iniciaran los trabajos tendientes al perfeccionamiento del Protocolo de Brasilia sobre Solución de Controversias (Decisión CMC Nº 25/00), uno de los temas que indicó para ello fue el de buscar "alternativas para una interpretación uniforme de la normativa Mercosur".

No fue la primera vez que las autoridades del proceso de integración señalaron la importancia de lograr homogeneidad en la interpretación de las normas que rigen ese proceso. En diciembre de 1994 el Grupo Mercado Común, en una Resolución que pareció luego ser olvidada por los negociadores, había hecho referencia a este tema.

En efecto, la Resolución GMC Nº130/94 titulada "Acompañamiento de los procedimientos de solución de controversias e interpretación uniforme" dispuso solicitar al entonces Grupo Ad Hoc de Aspectos Institucionales el seguimiento de los mecanismos sobre resolución de conflictos y "la interpretación uniforme de las fuentes jurídicas del Mercosur, así como su aplicación y cumplimiento " (Res. GMC 130/94, art. 1). Para esas tareas el Grupo Ad Hoc debía, cuando lo juzgara conveniente, elevar propuestas al Grupo Mercado Común con miras a la revisión del sistema del Protocolo de Brasilia.

En el marco del "relanzamiento del Mercosur" iniciado en el 2000 y después de dos años de negociaciones, se cumplió con el mandato de la Decisión CMC Nº 25/00, sobre el perfeccionamiento del sistema de solución de controversias (SC) y, el 18 de febrero de 2002, los Presidentes y Cancilleres de los cuatro Estados Partes del Mercosur suscribieron en la Quinta de Olivos, residencia de los presidentes argentinos, el que pasó a llamarse "Protocolo de Olivos" y que reemplazará al Protocolo de Brasilia cuando se completen las cuatro aprobaciones legislativas, que ya se encuentran muy avanzadas. 
 
Ahora bien ¿en qué consiste la interpretación uniforme (IU) de la normativa Mercosur? y con el Protocolo de Olivos, ¿se ha satisfecho la instrucción de encontrar alguna alternativa para esa IU?

El problema de la uniformidad en la interpretación del derecho es una cuestión que enfrenta todo sistema jurídico y que está vinculada a la consistencia del ordenamiento legal y a las situaciones que se plantean cuando hay interpretaciones divergentes. En consecuencia, las inquietudes que genera el hecho de que un mismo texto legal pueda ser objeto de elucidaciones distintas, se presentan tanto dentro de una misma jurisdicción como entre varias circunscripciones independientes.

Puede entonces distinguirse entre una interpretación uniforme, que podemos llamar intrajurisdiccional, y otra interpretación uniforme, a denominar como interjurisdiccional. Intentaremos demostrar a cuál de ellas se dirigen algunas disposiciones del Protocolo de Olivos y si con él se ha logrado el propósito perseguido con relación a la IU.

I.- Interpretación uniforme intrajurisdiccional

El sistema de justicia está fundado en la independencia de los jueces y en la facultad de juzgar con total autonomía, evaluando los hechos y aplicando el derecho.

Para garantizar la independencia de los tribunales, en la mayoría de los sistemas judiciales los cargos de los jueces son vitalicios. La estabilidad de los jueces opera como un resguardo de la continuidad en la aplicación y la interpretación de la ley.

Por otra parte, la autonomía de juzgamiento genera la posibilidad de fallos contradictorios sobre casos semejantes. En el sistema jurídico continental-europeo cada caso se juzga por sí mismo y cada sentencia se limita al caso, pudiendo un litigio similar ser resuelto en forma distinta por cada juzgador.

La importancia de los "precedentes" es diferente en la tradición anglosajona, porque en ella - en virtud del principio de stare decisis (mantener lo decidido) - los casos anteriores son considerados una fuente principal de derecho y resulta imprescindible apoyarse en ellos.

Aunque es fácil comprobar que en la práctica de ambas tradiciones los antecedentes pesan, y las frecuentes citas de fallos anteriores para fundamentar nuevos demuestran la existencia de una interrelación entre los casos, ello no alcanza  para hablar de uniformidad.

La falta de interpretación uniforme de las leyes, ligada a la necesidad de dar consistencia interna a los ordenamientos nacionales, ha dado lugar a buscar soluciones por medio de institutos como el de casación (recurso extraordinario con la finalidad política de uniformar la interpretación de las leyes); la obligatoriedad para los jueces inferiores de observar fallos plenarios; y los reenvíos prejudiciales de interpretación. Todos ellos están vinculados a la preocupación por aplicar e interpretar homogéneamente las disposiciones jurídicas y, en consecuencia, asegurar la vigencia del derecho.

Es interesante recordar que las "cuestiones prejudiciales" tienen sus raíces en el derecho francés y están relacionadas con las distintas competencias ratione materiae de los tribunales. Su objetivo es preservar la consistencia interna del ordenamiento; no quebrar la unidad del procedimiento, suspendiendo la decisión del juez de la causa mientras se expide otro magistrado competente en una materia; y mantener la unidad de interpretación.

El reenvío prejudicial opera, por ejemplo, cuando un tribunal administrativo necesita tener una interpretación auténtica acerca del alcance de una disposición comercial. El juez (consultante) suspende entonces el trámite y solicita una aclaración al juez competente en materia comercial (consultado), para luego fallar en el caso administrativo conforme a la interpretación recibida del juez consultado.

La recepción de institutos como los de interpretación prejudicial y casación, implican también aceptar la distinción entre "aplicar" la ley e "interpretarla". Gran parte de la doctrina  separa estas funciones y sostiene la posibilidad, y hasta la conveniencia, de adjudicar a tribunales superiores la interpretación de las cuestiones de derecho con la finalidad de evitar diferencias entre los distintos tribunales sobre el sentido y significación esencial de ley.

De lo expresado hasta ahora puede inferirse que hay una gama de instrumentos, de distinta magnitud y eficacia, para lograr la IU dentro de una misma jurisdicción. Esos mecanismos pueden ser más débiles o más vigorosos, y entre ellos puede mencionarse: la inamovilidad de los jueces, la recurrencia a bases y razonamientos de fallos anteriores, la importancia de los precedentes, y algunos institutos específicos - casación, reenvío prejudicial - para asegurar esa interpretación homogénea. 

II.- Interpretación uniforme interjurisdiccional

1.- Consideraciones generales

Cuando a partir de la segunda mitad del siglo pasado se amplió notablemente, en el contexto mundial, el número de acuerdos internacionales celebrados y su contenido comenzó a incluir materias abordadas precedentemente sólo por las legislaciones nacionales, se produjo un fenómeno por el cual los Estados se vieron obligados a observar, respecto de gran cantidad de temas, reglas y disposiciones de distintos instrumentos que además, en muchos casos, se superponían.

Estas circunstancias se han mantenido y acentuado en la actualidad, y la obligación de observar una multiplicidad de ordenamientos implica también la sujeción a una variedad de jurisdicciones. Esto se refleja en la tendencia a incluir en los tratados, cada vez con mayor frecuencia,  cláusulas sobre opción y exclusión de foros.

La interpretación de los compromisos en las distintas jurisdicciones plantea un problema de consistencia extrínseca del ordenamiento jurídico, sometido a diversos juzgadores para su análisis y aplicación. Si dentro de una misma jurisdicción resulta problemática la IU, las dificultades se multiplican cuando una misma disposición debe ser interpretada y aplicada en jurisdicciones distintas.

Ante esta situación, lograr la IU de las normas comunes ha pasado a ser uno de los temas más analizados en el derecho internacional.

Vale como ejemplo el debate originado en la búsqueda de soluciones para las llamadas "deudas soberanas" que está teniendo lugar en el ámbito del Fondo Monetario Internacional. Uno de los mecanismos propuestos para la reestructuración de esas deudas busca incluir, en las emisiones de bonos públicos, cláusulas de acción colectiva (collective action clauses) que obligarían a los acreedores. Se ha sostenido que uno de los problemas de este sistema radica en que como los países piden crédito en distintas jurisdicciones, aunque los textos de esas cláusulas sean idénticos, ello no garantizaría aplicación e interpretación  uniforme en todos los foros.

El otro mecanismo analizado, al que designan como enfoque estatutario (statutory approach), propone una enmienda en los estatutos del FMI para que, bajo su supervisión, se facultara a una mayoría de acreedores a acordar arreglos con un país deudor que obligaran al resto de los tenedores de bonos. Se argumenta que una obligación incluida en un tratado proveería uniformidad legal, y que debería acompañarse con el  "establecimiento de un foro único, y exclusivo para  resolver controversias, asegurando así la interpretación uniforme".

2.- La Interpretación uniforme en áreas de integración

Si se plantea el tema de la IU en ámbitos de integración económica, donde la interdependencia entre los socios es mayor y se asumen compromisos recíprocos y duraderos, el problema se vuelve todavía más complejo.

Se constata que la normativa de integración es interpretada tanto por las instancias creadas internamente en cada proceso para resolver conflictos (tribunales judiciales o arbitrales, paneles, grupos técnicos, etc.), como por los jueces nacionales de cada Estado participante del esquema de integración, en la medida que la normativa común una vez internalizada forma parte del ordenamiento nacional y cae bajo la jurisdicción y competencia de los tribunales locales. 

Como ha sostenido el internacionalista uruguayo Jiménez de Aréchaga,6 la interpretación uniforme de un ordenamiento de integración está relacionada con la unidad extrínseca del mismo, es decir, con que tenga una aplicación idéntica en todas las jurisdicciones nacionales donde produce sus efectos. Los mecanismos de interpretación unitaria se justifican por la coexistencia de varias autoridades nacionales con idiosincracias jurídicas distintas, lo cual posibilita el riesgo de discrepancias en la solución de casos similares.

Por otra parte, la ausencia de procedimientos para asegurar la interpretación uniforme hace más difícil mantener el principio de la igualdad de los Estados miembros, porque para que esa igualdad no se vea quebrada, el derecho que rige las relaciones entre ellos debe tener el mismo valor y producir iguales efectos en todos los países.

Varias soluciones se han intentado para homogeneizar la interpretación del Derecho de la Integración en las distinta jurisdicciones. Evidentemente el instrumento más seguro es el de las acciones de interpretación prejudicial, pero para su implementación se requiere la existencia de un tribunal único supranacional.

2.1.- Las acciones de interpretación prejudicial

a) Tribunales en funcionamiento

En los esquemas que cuentan con un tribunal de justicia comunitario, como la Unión Europea y la Comunidad Andina, se ha otorgado a esos tribunales la competencia de interpretación prejudicial, para responder a solicitud de las jurisdicciones nacionales.

La acción de interpretación prejudicial implica que cuando los jueces nacionales no tienen certeza sobre el alcance (o también sobre la validez en el sistema europeo) de una norma de integración, invocada en un pleito ante su jurisdicción o que ellos estiman invocable, antes de dictar sentencia "pueden" solicitar del tribunal comunitario un dictamen sobre la interpretación de esa norma (si se trata de un tribunal sobre cuyas decisiones no hay recursos ante otra instancia, se "debe" pedir el dictamen). Éste es siempre obligatorio para el juez nacional, quien debe observar la decisión prejudicial del tribunal comunitario y fallar el litigio conforme a ella.

Esta acción está regulada en forma casi idéntica, por los respectivos tratados, para el Tribunal Europeo de Justicia en Luxemburgo y para el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con sede en Quito.8  Sus principales características son las siguientes:

• consultan al tribunal comunitario, optativamente, los jueces o tribunales nacionales de cualquier instancia, pero deben hacerlo obligatoriamente aquellos cuyos fallos no son susceptible de recursos internos (última instancia);
• la consulta procede cuando el juez o tribunal nacional tiene dudas sobre la interpretación y alcance de las normas de integración (si ya se cuenta con una interpretación anterior sobre la misma materia, o la aplicación de esas normas no ofrece dudas interpretativas — teoría del "acto  claro" - no se debe consultar);
• la cuestión a consultar debe configurar un problema de "interpretación" (en el caso europeo también puede ser de "validez" de una norma, de modo que la acción de interpretación prejudicial se aplica en el caso europeo como control de legalidad);
• el tribunal comunitario se pronuncia sobre el derecho y no sobre los hechos materia de litigio en la jurisdicción nacional (en el caso andino existe una prohibición expresa para el tribunal, de interpretar el derecho nacional del país al que pertenece el juez o tribunal consultante);
• el dictamen interpretativo de las normas de integración es vinculante para el juez o tribunal nacional que lo solicitó, el cual debe basarse en esa interpretación para resolver el litigio.

Cabe destacar que la jurisprudencia más relevante de Derecho Europeo que ha emitido el tribunal de Luxemburgo durante su largo desempeño, fue generada vía la acción de interpretación prejudicial. Por su parte, las sentencias del Tribunal Andino que respondieron a solicitudes de interpretación prejudicial, más que triplican a las originadas en las acciones de nulidad y de incumplimiento.

La naturaleza de este sistema, que juega un papel protagónico para asegurar la IU, está basado en la cooperación entre el juez nacional y el tribunal comunitario y se ha dicho que ambos detentan una "competencia compartida", en la cual un tribunal interpreta el derecho y el otro resuelve el litigio.

Este enfoque que considera a la interpretación prejudicial como un mecanismo de colaboración entre la jurisdicción nacional y la del esquema de integración, resulta la teoría más aceptada. Hay otra que sostiene que tanto los jueces nacionales como la instancia común, forman parte de una misma jurisdicción.

Es difícil, frente a las disposiciones constitucionales de los países relacionadas con la organización de poderes, aceptar la tesis de la misma jurisdicción. Parece más adecuado hablar de jurisdicciones distintas y de tratados internacionales que adjudican la competencia de interpretación, de un ordenamiento común, a un tribunal o instancia internacional, estableciendo a la vez un mecanismo de cooperación judicial con los tribunales nacionales.

b) Tribunales en etapa de organización

En América Latina y el Caribe existen otros dos esquemas que tienen previsto el establecimiento de tribunales judiciales, el Mercado Común Centroamericano (MCCA)  y la Comunidad del Caribe (CARICOM).

En el MCCA el Convenio sobre los Estatutos de la Corte Centroamericana de Justicia  fue firmado el 10/12/1992, pero a 10 años de su firma no ha sido ratificado todavía por todos los países. En ese Convenio se prevé que el Tribunal resuelva consultas prejudiciales requeridas por jueces nacionales, con el objeto de lograr "la interpretación uniforme de las normas del ordenamiento jurídico del Sistema de Integración Centroamericana" (art. 22. K del Convenio).

Recientemente se han hecho modificaciones en los Protocolos de Tegucigalpa (compromiso de integración política) y de Guatemala (regula la integración económica). Esas reformas mantienen el proyecto de la Corte Centroamericana, pero disponen sobre la adopción de un método de arbitraje para la solución de las controversias comerciales con laudos obligatorios y sistema de retorsiones en caso de incumplirlos. Además, ratifican a la Corte como el ámbito de interpretación de los tratados y protocolos de la integración centroamericana.

Se estima entonces, que la facultad de resolver consultas prejudiciales conforme al art. 22 K de los Estatutos de la Corte permanecerá. Parece así haberse buscado una solución bastante pragmática para dos finalidades distintas: en materia de disputas comerciales se utilizará el arbitraje, mientras que para asegurar la IU de la normativa de integración, se recurrirá a las tareas del tribunal centroamericano, al cual podrán los jueces nacionales consultar en caso de dudas. 

En la Comunidad del Caribe se firmó en marzo de 2000 el IX Protocolo al Tratado de Chaguaramas, estableciendo la Caribbean Court of Justice, que está en proceso de constitución. La Corte tendrá jurisdicción originaria para la interpretación y aplicación del tratado de integración, pero también tendrá jurisdicción secundaria actuando como  tribunal regional de apelación para los países caribeños de habla y tradición inglesas.

En ejercicio de esta segunda competencia, como instancia de alzada respecto de las "common law courts" de los Estados Miembros, reemplazará al Judicial Committee of the Privy Council (Comité Judicial del Consejo de Estado, o conjunto de asesores privados del soberano) que tiene sede en Londres, y al cual se recurría - curiosamente y mostrando características singulares del sistema anglosajón - en recurso de apelación.

La posibilidad de sustanciar localmente las apelaciones, marcará un hito para la autonomía de la región en materia judicial.

De la lectura del IX Protocolo no surge que haya un recurso de interpretación prejudicial pero, al tener la Corte regional el carácter de instancia de apelación de los tribunales nacionales, habrá un trayecto natural hacia la interpretación uniforme.

2.2.- Otros mecanismos que buscan la interpretación uniforme

La preocupación por evitar interpretaciones diferentes a nivel nacional respecto de los mismos compromisos internacionales, se refleja también en acuerdos comerciales caracterizados por una institucionalización muy sencilla y alejados de toda tendencia de supranacionalidad.
 
Un ejemplo interesante es el del Tratado de Libre Comercio de América del Norte - TLCAN (NAFTA, por sus siglas en inglés) - entre Canadá, Estados Unidos y México. En el capítulo de disposiciones institucionales y solución de controversias (Cap. XX), se incluye una sección sobre "Procedimientos Internos" referida a las situaciones en que la interpretación o aplicación del Tratado14 se plantee en procedimientos judiciales o administrativos internos de alguna de las tres Partes.

Para esas situaciones, sea que uno de los países considere que merece su intervención, o que un órgano judicial o administrativo interno solicite la opinión de alguna de las Partes, en el artículo 2020 se establece el siguiente mecanismo:

• el Estado interesado, y/o al cual se le solicitó opinión, lo comunica a los otros dos y a la Comisión;
• la Comisión intenta obtener una interpretación acordada entre los tres países;
• las autoridades del Estado en cuyo territorio está el tribunal judicial o administrativo que debe aplicar disposiciones del Tratado, presenta a la instancia  jurisdiccional o administrativa la opinión acordada, conforme con los procedimientos de ese foro;
• si no se llega a una opinión acordada, cualquiera de los tres países puede presentar su propia interpretación al órgano judicial o administrativo, conforme a las reglas procedimentales de ese foro.

Obviamente la interpretación acordada entre las Partes del Tratado, así como la individual de uno de los Estados, no es vinculante para las autoridades nacionales a las que se les presenta. De todas maneras, este artículo 2020 revela el propósito de  acordar, o al menos aproximar, las interpretaciones que puedan hacer del tratado los jueces nacionales y, en todo caso, está mostrando el convencimiento de los países sobre las ventajas de interpretar uniformemente las normas de integración.

En su interesante comentario sobre el sistema de solución de controversias del NAFTA, Ricardo Alonso García16 afirma que el Tratado remite al derecho nacional las controversias entre particulares, que se originen en cuestiones regladas por el Tratado. Señala, sin embargo, que sin llegar a establecerse una acción de interpretación prejudicial,17 se ha abierto la posibilidad, tanto para la Comisión de Libre Comercio como para los tres Estados, de intervenir en procedimientos internos cuando está en juego el ámbito material del Tratado.

El NAFTA tiene otras previsiones vinculadas a la IU que por su naturaleza pueden se caracterizadas como interjurisdiccionales, pero entre instancias internacionales y no respecto de las jurisdicciones nacionales.

Se trata de las disposiciones sobre Inversiones (Cap. XI) que incluyen un sistema para resolver conflictos entre una de las Partes del Tratado y un inversionista de otra Parte del mismo. El procedimiento culmina con arbitraje, que puede ser conforme al CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, con sede en Washington); según el Mecanismo Complementario del CIADI; o de acuerdo a las reglas de arbitraje de UNCITRAL.

En el marco de estas controversias, la interpretación del Tratado que formula la Comisión de Libre Comercio (a pedido del tribunal arbitral y por solicitud de una parte contendiente), sobre las excepciones y reservas efectuadas por los países es obligatoria para ese tribunal arbitral internacional (arts. 1131 y 1132 del NAFTA).

III.- Interpretación uniforme en el Protocolo de Olivos 

A la luz de las disposiciones del Protocolo de Olivos (PO) y conforme a lo descripto y analizado hasta ahora en el presente trabajo, resulta evidente que en el Mercosur no se han establecido mecanismos para la que hemos denominado IU interjurisdiccional. No se encuentra en el Protocolo norma alguna que refiera a cooperación o vinculación entre los jueces nacionales de los Estados Partes y los tribunales ad hoc, o entre aquellos y el novísimo Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur.

No ha sido prevista una acción prejudicial con dictamen obligatorio, al estilo Unión Europa o Comunidad Andina, ni alguna opinión no vinculante de autoridades del Mercosur para ser presentada a instancias judiciales nacionales, semejante a lo establecido en el Cap. XX del NAFTA.

Se estima, sin embargo, que alguna incidencia informal van a tener las interpretaciones que haga de las normas "mercosurianas" el Tribunal Permanente, como ya han influido, al menos en el ámbito doctrinario, los razonamientos utilizados en los laudos que han sido emitidos por los tribunales ad hoc.

En cuanto a la IU intrajurisdiccional, ella parece más factible de lograrse dentro del Mercosur. La experiencia bajo el Protocolo de Brasilia, a través de ocho fallos firmes, ha mostrado una recurrencia a utilizar la jurisprudencia de los laudos anteriores, en el desempeño de casi todos los tribunales ad hoc que han intervenido. Resulta ineludible que esta tendencia se acentúe, gracias a algunas de las innovaciones que ha introducido el PO en el sistema. Se señalan ellas a continuación.

1.- Los árbitros presidentes de los tribunales ad hoc

Al principio de este trabajo se indicó que el Consejo del Mercado Común, en la Decisión Nº 25/00, había instruido para que uno de los temas a considerar en el perfeccionamiento del sistema de solución de controversias, fuera la interpretación uniforme de la normativa Mercosur. Otra de las exhortaciones del Consejo en la misma norma fue la de buscar "mayor estabilidad de los árbitros".

La reiteración de los mismos juzgadores para casos distintos, es un elemento que va en la línea de facilitar las interpretaciones homogéneas. En este orden de ideas, se acordó que para la designación de los integrantes de los tribunales ad hoc se contaría con dos listas: una para seleccionar a los árbitros de parte; y la otra, más limitada, para elegir de ella a los árbitros presidentes.

El art. 11 del PO regula lo atinente a las listas y, la correspondiente a los árbitros que presidirán los tribunales ad hoc (PO art. 11.2) , queda limitada a 16 candidatos. Cada país propone 4, debiendo uno de ellos ser de nacionalidad distinta a la de los Estados Partes. Además, y para extremar los recaudos sobre el prestigio de los candidatos a árbitros presidentes, se incluyó en el PO la posibilidad, para los países, de pedir aclaraciones acerca de los antecedentes de las personas propuestas, y hasta de presentar objeciones fundadas para la inclusión en la lista de algún candidato.

2.- El Tribunal Permanente de Revisión

La creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR) constituye, sin lugar a dudas, la mayor innovación que ha traído el PO. Su competencia es la de resolver los recursos de revisión jurídica que sean interpuestos respecto de los laudos pronunciados por los tribunales ad hoc.

Se ha previsto (PO art. 23) que, habiendo acuerdo de las partes en una controversia, este Tribunal Permanente funcione como instancia única, rigiéndose en esos casos conforme al procedimiento establecido para los tribunales ad hoc. Se consideró que esta era una alternativa más a disposición de los Estados litigantes en una controversia y, a la vez, un tránsito hacia un futuro esquema de tribunal único.

El Tribunal Permanente de Revisión (TPR) estará integrado por 5 árbitros (PO art. 18). Cuatro de ellos duran en sus funciones 2 años, renovables por otros dos períodos iguales, designando cada Estado Parte uno de esos integrantes. El quinto árbitro se elige por voto unánime de los países y permanece 3 años en sus funciones, pero su período no es  renovable salvo acuerdo en contrario.

Para la elección del quinto árbitro se conforma una lista de 8 candidatos (cada Estado Parte propone 2) y, a falta de la unanimidad requerida para elegirlo, se recurre a un sorteo de entre los miembros de esa lista.

La posibilidad de que en el TPR, hasta por un plazo de 6 años, se desempeñen los mismos cuatro árbitros y que el quinto actúe durante un período de 3 años, constituye el elemento más esencial para lograr la IU intrajurisdiccional de la normativa Mercosur.

Por otra parte, no se ha previsto expresamente que alguno de los integrantes del TPR deba ser de una nacionalidad distinta a la de los Estados Partes, lo cual parece haber respondido a la intención de contar con juristas inscriptos en las tradiciones jurídicas de los países de la sub-región, y que ellos fueran testigos más cercanos de la trayectoria relacionada con la elaboración y adopción de la normativa en el Mercosur.

IV.- Reflexiones finales

Es indiscutible que si se hubiera podido establecer en el PO un sistema de cooperación entre los jueces nacionales y los tribunales del Mercosur de tipo "prejudicial", se hubiera asegurado en forma completa la IU interjurisdiccional evitando que las normas comunes, una vez transformadas en derecho interno, estén sujetas a interpretaciones divergentes. 

Cabe recordar aquí la ajustada definición que hace Étienne Cerexhe sobre lo que implican las acciones de interpretación prejudicial, cuando dice:
"En d’autres termes, la Cour se borne a dégager la signification de la norme communautaire, l’application concrète étant réservée aux jurisdictions nationales"

Pero existen todavía entre nosotros invocadas limitaciones constitucionales - o reticencias y desconfianzas nacionales - que impedirían obligar a los juzgadores locales a observar una interpretación emanada de un tribunal regional del Mercosur. 

Sobre la importancia de asegurar un enfoque regional en la interpretación y aplicación de la ley, es importante mencionar lo afirmado por autoridades de la Comunidad del Caribe. Duke Pollard, del Secretariado de la CARICOM, recuerda que la ley no es un cuerpo estático y abstracto de principios, sino que es la expresión normativa del conjunto de valores sociales generalmente aceptados. Agrega que una Corte regional, integrada por jueces nativos, es la que está mejor dotada para pronunciarse sobre los temas de importancia común de una comarca, y de esa forma contribuir a secundar los esfuerzos de quienes deben aplicar la ley atendiendo a la realidad regional.

Desde el punto de vista de la IU intrajurisdiccional, algunas medidas del PO resultan promisorias para conseguir una aplicación adecuada de las normas regionales e ir afirmando esa IU en el Mercosur. Por tanto, deben ser apreciadas favorablemente las previsiones del PO para lograr la reiteración en la designación de árbitros presidentes en los tribunales ad hoc, así como el establecimiento del Tribunal Permanente de Revisión

Esas medidas  pueden conducir a la formación de un cuerpo más homogéneo de "doctrina Mercosur" y asegurar una mayor similitud en la fundamentación sobre la que se resuelvan futuros conflictos entre los Estados Partes. Es decir que ellas garantizan mejor la vigencia del derecho y, en consecuencia, proveen de seguridad jurídica al proceso de integración.