Trabalho elaborado por José Everaldo Ramalho - CNE lotado na Comissão do Mercosul

1. O que é Legislação ?
Nos regimes democráticos, três poderes apresentam-se bem definidos e atuantes: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário.
Ao Poder Executivo compete exercer o comando da nação, conforme aos limites estabelecidos pela Constituição ou Carta Magna do país.
O Poder Judiciário tem a incumbência de aplicar a lei em casos concretos, para assegurar a justiça e a realização dos direitos individuais e coletivos no processo das relações sociais, além de velar pelo respeito e cumprimento do ordenamento constitucional.
Quanto ao Poder Legislativo, a ele compete produzir e manter o sistema normativo, ou seja, o conjunto de leis que asseguram a soberania da justiça para todos - cidadãos, instituições públicas e empresas privadas.
Em resumo, a legislação de um estado democrático de direito é originária de processo legislativo que constrói, a partir de uma sucessão de atos, fatos e decisões políticas, econômicas e sociais, um conjunto de leis com valor jurídico, nos planos nacional e internacional, para assegurar estabilidade governamental e segurança jurídica às relações sociais entre cidadãos, instituições e empresas.
O Mercosul não pretende transpor, para o âmbito da integração, sistema análogo ao vigente nos espaços públicos nacionais. Porém, a partir de suas fontes jurídicas, construídas em pouco mais de uma década, vem criando, pelo consenso entre seus Estados Partes, um conjunto de decisões, resoluções, diretrizes, indicações e instrumentos norteadores, nos campos econômico-financeiro, político e social, que conformam a estrutura jurídica necessária para prover segurança ao processo de interrrelacionamento contratual entre governos, cidadãos e empresas.

2. O que é Normativa
Na vigência de um Estado Democrático de Direito, compete ao Poder Legislativo produzir normas que configurarão o ordenamento jurídico, fundamental para assegurar a movimentação das relações sociais sob o amparo constitucional e com a segurança jurídica exigida pela sociedade, em especial pelos seus cidadãos, empresários, operadores econômicos e agentes institucionais.
Os Estados Partes do Mercosul assumiram o compromisso de construir um Mercado Comum, amparados no conceito do Direito Internacional que reconhece os seus governantes como legítimos representantes dos povos que os elegeram para defender, no plano interno, o interesse nacional, como também no plano externo, ou seja, o conjunto dos interesses dos diferentes segmentos sociais que configuram suas respectivas sociedades.
Assim, nas primeiras fases do processo de construção do Mercosul, com fundamento no que determinam o Tratado de Assunção (1991) e o Protocolo de Ouro Preto (1994), criou-se uma estrutura institucional em que três órgãos são dotados de poder decisório: o Conselho do Mercado Comum (CM), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM).
Se um bloco econômico é em grande parte uma comunidade de leis, e o Mercosul encontra-se em processo de construção, deve-se ressaltar que a maior parte do acervo documental do Mercosul é constituído de normas destinadas a fundamentar a criação de outras normas, como manda o direito processual legislativo, suprimindo-se por esse mecanismo o trabalho legislativo que caberia a um Parlamento do Mercosul.
Portanto, as fontes jurídicas do Mercosul são, ainda que produzidas indiretamente por unidades representativas do Poder Executivo, pelo menos por enquanto, as Decisões do Conselho Mercado Comum, as Resoluções do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul todas elas construídas por consenso, entre estes órgãos dotados legalmente de poder decisório, como mandam as bases conceituais sobre as quais se fundamenta o Mercosul. De outro lado, os referidos órgãos de decisão são subsidiados sempre por estudos e debates das demais instâncias que lhe são subordinadas no organograma do bloco, de acordo com o que estabelecem os já referidos Tratado de Assunção (1991) e o Protocolo de Ouro Preto (1994).
Deve-se atentar para a recente aprovação da proposta de criação do Parlamento do Mercosul, instância que funcionará como caixa de ressonância nas decisões políticas sobre as normas e acordos negociados no processo de construção do Mercosul, e que terá sua sede em Montevidéu, no Uruguai, devendo entrar em funcionamento até 31 de dezembro de 2006. Com o Parlamento do Mercosul em funcionamento, o Bloco ganhará a representatividade política do sufrágio universal e se tornará uma referência maior quanto à legitimidade do projeto de integração regional.
Em quase três lustros de existência, o processo negociador do Mercosul, por meio do trabalho de suas 55 (cinqüenta e cinco) instâncias regionais de tomada de decisões gerou (até fevereiro de 2005) 1.494 normas (que não demandam aprovação legislativa), sendo 331 Decisões (CMC), 1.023 Resoluções (GMC) e 140 Diretrizes (CCM).
Além desse conjunto de normas referidas no parágrafo anterior, 80 normas do Mercosul exigiram aprovação parlamentar, sendo que apenas 21 foram aprovadas nos Congressos Nacionais dos quatro países, ou seja, apenas um quarto delas, 26% no total encaminhado para análise pelos parlamentares.
Mas todo esse enorme conjunto de normas ainda não é suficiente para proporcionar a segurança jurídica exigida pelos agentes econômicos intergovernamentais, empresas e cidadãos do Mercosul, pois a sua incorporação aos ordenamentos jurídicos dos Estados Partes é lenta. Cabe lembrar que apenas a Argentina mudou a sua Constituição para, mediante reciprocidade, submeter-se a decisões supranacionais, ou seja, no caso do Mercosul, às Decisões do Conselho do Mercado Comum, às Resoluções do Grupo Mercado Comum ou às Diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul.
Por outro lado, ressalte-se que, à luz do disposto no inciso 12 do artigo 4º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, os Congressos Nacionais dos Estados Partes deverão encontrar soluções para acelerar o processo de recepção, pelos respectivos ordenamentos jurídicos, das normas Mercosul, que tenham sido adotadas de acordo com os termos de parecer emitido pelo Parlamento.
 
3. Sobre a complexidade do processo negociador no Mercosul
O processo negociador envolvido na produção das normas regionais é de grande complexidade, não apenas pela quantidade de atores envolvidos como pela diversidade de informação que esses atores devem manejar. Há que assinalar que parte verdadeiramente importante do acervo documental do bloco constitui-se de normas que presidem a criação de outras normas, sendo esta noção a que caracteriza o direito da integração.
Se, grosso modo, é possível distinguir atores governamentais e atores não-governamentais envolvidos nas negociações, mais complexa é a tentativa de descrição das interações possíveis entre os atores a partir das diferentes classes e tipos de informação de que são portadores e os interesses que representam. Assume-se a hipótese de que os Estados são atores racionais unificados e seus governantes, portanto, expressam &mdash quando em negociações internacionais &mdash o interesse nacional, sendo este conceito um agregado sintético da diversidade de interesses setoriais capazes de se fazerem representar em instâncias de decisão. Em processos de negociação para a constituição de blocos, os Estados assumem compromissos de progressiva construção em comum de um interesse regional, superior e superador das expressões particulares de cada nação envolvida. A transição entre um estágio e outro é necessariamente de longa duração e implica negociações de cuja complexidade é impossível dar conta em poucas linhas.
Importa assinalar que a necessidade de esforços adicionais para a adoção de uma perspectiva regional, que torne possível a superação gradual porém progressiva das visões nacionais sempre presentes nesses processos, já é objeto de reconhecimento institucional explícito. Neste sentido operou a Decisão CMC Nº 26/03, que transforma a Secretaria Administrativa do Mercosul em órgão técnico, renomeada como Secretaria do Mercosul, entre cujas atribuições encontra-se a inédita referência à "perspectiva comum", o que significa que a vida institucional do bloco começa a deixar de ser apenas o cotejo de quatro vontades nacionais para receber um quinto elemento, proveniente desse "espaço de reflexão comum".
Contudo, cabe lembrar que pela Resolução GMC Nº 16/04, as demandas de trabalho técnico à Secretaria devem ser submetidas ao consenso prévio no seio dos órgãos decisórios do bloco.
O organograma atual do Mercosul comporta a existência de três órgãos dotados de poder decisório (CMC, GMC, CCM), 14 Sub Grupos de Trabalho, 8 Grupos Ad Hoc, 10 Comitês Técnicos subordinados à Comissão de Comércio, 5 Reuniões Especializadas, Reuniões de Ministros em 10 âmbitos de especialização, 2 Fóruns Consultivos, um Comitê Permanente de Representação Política, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul (com quatro Seções Nacionais) e a Secretaria do Mercosul. São, pois, 55 instâncias regionais de processamento de ações que configuram o processo negociador e administrativo da integração.
Há predominância de atores e funções mandatadas pelos Poderes Executivos dos Países Partes, assumindo-se, portanto, o princípio da representatividade indireta como fonte de legitimidade das decisões.
É preciso considerar que se o estabelecimento de zonas de livre comércio e união aduaneira não exige grandes inovações jurídicas &mdash embora exija enormes esforços dos Poderes Legislativo e Judiciário para lograr as adequações dos marcos normativos internos às regras comunitárias, o mesmo não se pode afirmar no que concerne à implementação de um mercado comum. Quando o Tratado de Assunção faz referência expressa à intenção dos signatários de criar um mercado comum, deixa claro que os Estados Partes &mdash mais do que cooperação e coordenação econômica, buscam uma integração dos seus mercados e sociedades, ou seja, a livre circulação das pessoas, bens, serviços e capitais no interior desse espaço comum regional.
O Protocolo de Ouro Preto (dezembro 1994) reafirmou a meta do mercado comum para o Mercosul.
Além da coerência dos governos entre a sua concepção interna da vida institucional e democrática, por um lado e, por outro, suas propostas institucionais para o Mercosul, existe um debate amplo sobre a necessidade de aperfeiçoar o processo decisório do bloco, debate que está igualmente vinculado à eficácia das decisões adotadas nos órgãos regionais. Há sinais de que muitos atores governamentais e não-governamentais têm dificuldades para aplicar ou para fazer cumprir decisões sobre as quais não foram consultados.
O Programa de Trabalho 2004-2006 (Decisão CMC Nº 26/03) recolhe essa crescente preocupação dos Estados Partes com os temas vinculados à legitimidade democrática e propõe ampliar a participação da sociedade civil, aumentar a visibilidade cultural, fortalecer a cidadania através de uma agenda política que determine um acompanhamento mais estrito do processo de negociação, aprovação e incorporação das normas Mercosul, dar prosseguimento às negociações para a criação e instalação do Parlamento regional e estabelecer o Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito. Trata-se, então, de uma nova etapa no processo negociador de construção do mercado comum, etapa na qual se procura aumentar o princípio da transparência e dar lugar à incorporação de novas esferas de poder ao processo decisório.
Os órgãos consultivos do bloco, como o Foro Consultivo Econômico-Social &mdash FCES, destacaram na Cúpula de Iguazú (julho de 2004) que a natureza "consultiva" que lhes foi atribuída não é devidamente levada em consideração. Assinala-se que os membros do FCES tomam conhecimento de decisões relevantes do CMC no momento em que esses órgãos apresentam o informe semestral de suas atividades e, portanto, depois que tais decisões foram adotadas. Nesse sentido, a expressão "órgão consultivo" estaria significando apenas que a instância não possui poder de decisão. Essa disfunção &mdash argumentam &mdash deve ser enfrentada e bem equacionada no ambiente do processo negociador do Mercosul, tendo presente que é "a forma" que segue à "função" e não o contrário.
Há propostas para que se implemente uma "metodologia transversal" nas negociações que conduzem à tomada de decisões, de modo tal que a participação da sociedade civil (da qual o setor privado é parte relevante) não continue sendo tão marginal e restringida. Os projetos de decisão do Mercosul são confidenciais e a sociedade não sabe exatamente do que participar, a não ser que seu governo nacional permita ou solicite a sua intervenção.
O Mercosul tem atualmente dois fóruns de representação dos poderes locais. O primeiro &mdash a Rede de Mercocidades &mdash não figura na estrutura orgânica oficial do Bloco, mas tem um histórico de atividades diretamente relacionadas com a articulação e o intercâmbio de experiência entre as municipalidades e prefeituras dos países membros e associados. O segundo &mdash a Reunião Especializada de Municípios e Intendências REMI -, tem um lugar institucional no Mercosul (Resolução GMC Nº 90/00), lugar que se constituiu precisamente a partir dos esforços e demandas sucessivas da Rede de Mercocidades. Esta Rede representa atualmente o principal fórum dos municípios do Mercosul e é o referencial mais importante em matéria de atuação dos governos locais no processo de integração. Atualmente, conta com 123 cidades associadas da Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Bolívia e Chile. A REMI possui Seções Nacionais, trabalha com base em planos anuais e desenvolve agendas conjuntas com o FCES, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, a Reunião Especializada de Cooperativas, a Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social, Turismo e Cultura, bem como o Grupo Ad Hoc de Integração Fronteiriça.
Os poderes locais são os encarregados da execução das políticas públicas negociadas pela influência das normas elaboradas no âmbito do Mercosul. São os poderes mais próximos dos cidadãos. Entretanto, são escassos os órgãos públicos locais que recebem informação sobre as decisões, resoluções e diretrizes que estão sendo negociadas, as que foram aprovadas e as que foram modificadas. Atualmente, apenas no Uruguai são feitas eleições anuais autônomas para a escolha dos representantes municipais que participam da REMI. No Brasil, os representantes são indicados por intermédio da Casa Civil (antes o eram pelo Itamaraty), enquanto que na Argentina e no Paraguai as indicações são feitas pelos respectivos Ministérios do Interior.
O moderno direito das organizações internacionais oferece um rico catálogo de alternativas institucionais capazes de permitir não apenas uma melhor gestão da cooperação e da integração, como também modos de propiciar a paulatina e progressiva incorporação da dimensão representativa. O Mercosul vem-se preparando para enfrentar este duplo desafio. A criação do Parlamento do bloco é uma das vertentes mais substantivas nessa direção que remete à necessidade de dotar as negociações do Mercosul de uma maior transparência e permeabilidade das decisões relativas à integração regional, decisões hoje concentradas no Poder Executivo.
A evolução do Parlamento Europeu, que atualmente detém poderes de co-decisão, além de funções de controle e fiscalização orçamentária na União Européia, constitui uma experiência que vem sendo devidamente analisada. Foram necessários 50 anos para que o Parlamento Europeu adquirisse o perfil que hoje tem e é difícil não constatar que, ao longo da sua evolução, a União Européia enfrentou múltiplas dificuldades precisamente devidas ao déficit democrático que, muitas vezes, colocou em risco a implementação das decisões comunitárias pela falta de aprovação parlamentar, pela insatisfação popular com os respectivos governos e pela falta de transparência nas negociações.
No caso do Mercosul, onde amplos setores da cidadania ignoram a existência do bloco, o sufrágio universal para compor um Parlamento regional poderá significar um extraordinário passo para estimular a participação cidadã na integração. Nos documentos até agora elaborados a respeito da criação do Parlamento Mercosul, fica claro que tal organismo não subtrairá poderes aos Legislativos nacionais sendo que, pelo contrário, deve conduzir à valorização da função parlamentar e propiciar um maior equilíbrio de poderes, elemento fundamental para o sistema democrático de governo.
Embora o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul já coloque claramente que o futuro Parlamento regional não tem funções nem poderes equivalentes aos dos legislativos nacionais, há um amplo leque de atribuições típicas de um órgão consultivo, representativo dos povos dos países do Mercosul que, indubitavelmente, servirá para fortalecer o processo de integração regional. Em primeiro lugar, o exercício da função de tribuna, cujo papel de discussão, difusão e persuasão é de inquestionável ressonância pública, que será facilitada à luz do que dispõe os incisos 6 e 7 do artigo 4º, uma cláusula que prevê a apresentação de relatório e do programa de trabalho pela Presidência Pro Tempore, os calendários de reuniões e os textos de determinados projetos de decisão que estejam sendo negociados.
Enquanto porta-voz dos interesses das populações que representa, o Parlamento regional a ser instalado não pode abrir mão da função de participante do sistema de decisões do bloco, ainda que as opiniões manifestadas pelo Parlamento regional tenham natureza vinculante.
Além da dimensão representativa, um processo legislativo menos acelerado poderia oferecer aos órgãos decisórios do Mercosul uma oportunidade ímpar para melhorar, em termos gerais, a qualidade técnica das normas e amadurecer mais as decisões que tenham que ser adotadas. A consulta parlamentar é instrumento imprescindível para aperfeiçoar o sistema de tomada de decisões no âmbito regional e conferir maior legitimidade às medidas e políticas necessárias para a construção de um ambiente integrado.
A possibilidade de convocar as autoridades do Mercosul a comparecer às comissões ou ao plenário do Parlamento regional instituirá um saudável compromisso com a transparência e a governabilidade do bloco (artigo 4º, inciso 5).

Resumindo, a intergovernabilidade do Mercosul apresenta atualmente dois campos orgânicos, a saber:

1. Instituições estruturadas a partir de Seções Nacionais que configuram:
1.1 Conselho do Mercado Comum (CMC) e, com ele, a Comissão de Representantes de Presidentes do Mercosul (CRPM), as Reuniões de Ministros e o Fórum de Consulta e Concertação Política (FCCP);
1.2 Grupo do Mercado Comum (GMC) e, com ele, os Sub Grupos de Trabalho (SGT) e as Reuniões Especializadas;
1.3 Comissão de Comércio do Mercosul (CCM) e, com ela, os Comitês Técnicos (CT);
1.4 Foro Consultivo Econômico-Social (FCES) e
1.5 Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM)
2. Instituições comuns
2.1 Presidência da Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM);
2.2 Secretaria do Mercosul;
2.3 Tribunal Permanente de Revisão (criado pelo Protocolo de Olivos de 2002, teve a sua sede em Assunção inaugurada em 13 de agosto de 2004).
Quanto ao Tribunal Permanente de Revisão, entende-se que o mesmo deve evoluir para um órgão encarregado de assegurar que as normas do Mercosul sejam interpretadas e aplicadas de maneira uniforme no território dos Estados Partes, garantindo igualmente o acesso dos particulares à justiça como um dos pilares do Estado de Direito.
Nesse sentido, cabe destacar que o mecanismo Arbitral instrumentado pelo Protocolo de Olivos não constitui o sistema permanente de solução de controvérsias. Como prevêem os artigos 44 do Protocolo de Ouro Preto e 53 do Protocolo de Olivos, "antes de finalizar o processo de convergência da tarifa externa comum, os Estados Partes efetuarão uma revisão do atual sistema de solução de controvérsias com o fim de adotar o Sistema Permanente de Solução de Controvérsias para o Mercado Comum ao que se refere o numeral 3 do Anexo III do Tratado de Assunção". Assim, a substituição desse sistema deve acontecer antes da conclusão do processo de convergência da Tarifa Externa Comum (TEC) (Decisão CMC Nº 07/94).