Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Brasília, setembro de 2004.

A Constituição de 1824

Na Constituição Imperial de 1824 surgem as primeiras exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. De acordo com seus termos, só a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo parlamento (Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo a elaboração do orçamento, que, depois de pronto, seria encaminhado para aprovação pela Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado). Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa exclusiva da Câmara dos Deputados.

Em seu artigo 172, a Constituição assim determinava: "O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas de suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas."

Entretanto, somente em 1827 foi formulada a primeira lei orçamentária brasileira. Porém, os deficientes mecanismos arrecadadores a nível de províncias, as dificuldades de comunicação e conflitos com normas legais, frustaram sua aplicação. O primeiro orçamento brasileiro teria, então, sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).

A fiscalização da execução orçamentária foi definida de forma vaga: "... participação da Câmara no exame da administração passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."

A Constituição de 1891

Na Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, houve importante alteração na distribuição de competências em relação ao orçamento. A elaboração passou a ser privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas dos Executivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituição Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. 39). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo da Câmara, mas na realidade "sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na elaboração da lei orçamentária".

Com a República, as antigas províncias transformaram-se em Estados regidos por constituições próprias, o que lhes assegurou grande autonomia, igualmente estendida aos municípios.

Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade da União (Decreto 4536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais da gestão federal. O Código formalizou a prática de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os elementos para que este exercitasse sua atribuição de iniciar a elaboração da lei orçamentária.

No Art. 13 do referido Código lê-se: "O governo enviará à Câmara dos Deputados, até 31 de maio de cada ano, a proposta de fixação da despesa, como cálculo da receita geral da República, para servir de base à iniciativa da Lei de Orçamento." Esse artigo deixava claro que a proposta do governo deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, não se assemelhando ao caso americano no qual o Congresso recebia e analisava as solicitações de dotações por parte dos órgãos.

A Constituição Outorgada de 1934

A Revolução de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na modernização do aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituição Federal de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das funções públicas na área federal.

A competência para elaboração da proposta orçamentária é atribuída ao Presidente da República. O Legislativo encarregava-se da votação do orçamento e do julgamento das contas do Presidente, com auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição não colocou limitações ao poder de emendar por parte dos legisladores, caracterizando-se a co-participação dos dois poderes na elaboração da lei.

A Constituição Decretada de 1937

A Constituição de 1937 foi gerada no regime autoritário do Estado Novo. A proposta orçamentária seria elaborada por um Departamento Administrativo junto à Presidência da República e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da República). Na verdade, este último nunca foi instalado e o orçamento sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.

A competência é do DASP - Depto. Administrativo do Serviço Público. Seu Diretor passou a presidir a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda. Após a conclusão do orçamento, este era encaminhado diretamente ao Presidente para aprovação.

Em 1939 foi instituído o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram cobertas por créditos paralelos ao orçamento geral da União. Em 1943, o Plano Especial foi transformado em Plano de Obras e Equipamentos, configurando-se, assim, um orçamento paralelo de capital, ou seja, o Princípio da Unidade foi para o espaço. Observe-se, portanto, que os orçamentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em 1947, com a redução dos recursos provenientes das fontes especiais, o Plano de Obras foi incorporado ao Orçamento.

A Constituição de 1946

Na Constituição de 1946, com a redemocratização, o orçamento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o projeto de lei do orçamento e o encaminhava para discussão e votação nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas não exigiam os cancelamentos compensatórios. Como conseqüência, em 1959 o número de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançou quase 100 mil.

Os dispositivos constitucionais consagraram certos princípios básicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificação, além de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de Contas.

Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidência da República criou a CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - com função de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as informações orçamentárias a essa finalidade.

A partir de 1964, o Regime Militar, marcadamente autoritário, refletiu novamente no equilíbrio de poder entre Executivo e Legislativo, especialmente na matéria orçamentária. O quadro de descontrole provocou a Lei 4.320/64, que impôs sérias restrições à possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo, o art. 33: "Não se admitirão emendas ao projeto de lei do orçamento que visem a:

• alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta;
• conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
• conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;
• conceder dotação superior aos quantitativos fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções".

A Constituição de 1967

A Constituição de 1967 terminou por retirar as prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do orçamento. Veja-se o teor do Art. 67: "Não serão de deliberação emendas de que decorram aumentos de despesa global ou de cada órgão , projeto ou programa, ou que visem modificar o seu montante, natureza e objetivo."

Isso impossibilitava que emendas importantes fossem propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de homologar o projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional nº1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituição de 67, mantendo, no entanto, os dispositivos sobre orçamento que limitavam a capacidade de iniciativa do legislativo em leis que gerem despesas e em emendas.

A Constituição de 1988

A Constituição de 1988 trouxe duas novidades na questão orçamentária. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de orçamento e reforçou a concepção que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema.

A CF 88 determinou que questões como: exercício financeiro, prazos, vigência, elaboração, organização dos orçamentos, das normas de gestão financeira e patrimonial seja objeto de disciplinamento de Lei Complementar, até hoje em discussão no CN.

A elaboração de planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de capital e demais programas de duração continuada. Tornou obrigatória também o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Outro aspecto constitucional relevante relaciona-se com os princípios da unidade e da universalidade. A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do orçamento anual que passou a ser integrado pelo orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimentos das estatais, em função da multiplicidade organizacional e jurídica do setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, aprovação legislativa. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio da totalidade.

Portanto, a unidade  orçamentária de todos os órgãos públicos deve fundamentar-se segundo uma única política orçamentária, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um método único.