Protocolo Facultativo à Convenção das Nações Unidas Contra a Tortura - Conclusões e Recomendações do Seminário

Protocolo Facultativo à Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos, ou Degradantes (OPCAT): Implementação no Brasil e em outros Estados descentralizados.

São Paulo (Brasil), 22 a 24 de junho de 2005



CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DO SEMINÁRIO


De 22 a 24 de junho de 2005 em São Paulo, Brasil, mais de sessenta representantes dos três poderes do Estado Brasileiro e de sociedades civis se juntaram à representantes vindos da Argentina, México e Inglaterra, e à especialistas internacionais, para discutir os desafios e metas de avanço para a ratificação e implementação do Protocolo Facultativo à Convençao contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos, ou Degradantes (OPCAT) no Brasil e em outros Estados federais e descentralizados. Os participantes, convidados pela Associação para Prevenção da Tortura (APT) e pelo escritório no Brasil do Centro pela Justiça e pelo Direito Internacional (CEJIL/Brasil), chegaram às seguintes conclusões e elaboraram as seguintes recomendações:



CONSIDERAÇÕES GERAIS


  • O Protocolo Facultativo à Convenção das Nações Unidas (ONU) contra a Tortura (OPCAT) estabelecerá um sistema inovativo de visitas regulares a locais de detenção de forma a prevenir tortura e tratamento degradante; tal instrumento foi adotado pela Assembléia Geral da ONU em dezembro de 2002 e entrará em vigor após a vigésima ratificação ou acessão.


  • A definição de privação da liberdade contida no OPCAT é ampla, determinando que visitas aconteçam em prisões, delegacias de polícia, centros de detenção de imigrantes, centros de detenção militares, e hospitais psiquiátricos, entre outros.


  • As visitas serão realizadas por um subcomitê internacional a ser estabelecido pela ONU e por um ou múltiplos mecanismos prevetivos nacionais a serem mantidos, designados, e estabelecidos por cada Estado-parte do OPCAT.


  • O OPCAT estabelece diversos poderes e garantias que devem ser atribuídos aos mecanismos preventivos nacionais, sem prescrever uma forma específica a qual o mecanismo nacional de prevenção deva seguir; este grau de flexibilidade foi adotado em reconhecimento da diversidade de contextos nacionais, incluindo as estruturas federais.


  • Apesar de Estados federais e descentralizados enfrentarem desafios específicos para a ratificação e implementação do OPCAT, tais obstáculos não são intransponíveis.1



CONSIDERAÇÕES ESPECÍFICAS QUANTO AO BRASIL


O contexto brasileiro


  • O Brasil é um Estado federal com aproximadamente 184 milhões de habitantes dividido em 26 estados e um distrito federal; apesar do governo federal ser em última instância o responsável pela ratificação e implementação de tratados internacionais de direitos humanos, os institutos de privação de liberdade são em sua maioria de competência dos estados.


  • A visita ao Brasil do Relator Especial sobre a Tortura da Comissão dos Direitos Humanos da ONU, Sir Nigel Rodley, em 2000 teve um impacto público expresivo. Porém, as medidas implementadas -como uma campanha nacional de combate à tortura - se mostraram insuficientes e a dramática situação descrita no seu relatório persiste.


  • A prática de tortura continua a ser denunciada como sistemática em instituições controladas pela polícia como forma de obter confissões, e no sistema penitenciário como forma de extorsão, intimidação, e punição. Apesar da entrada em vigor em 1997 da lei federal no 9.455 tipificando o crime de tortura como infração criminal, a impunidade dos infratores ainda é a regra.


  • Ainda, as condições de detenção — caracterizada por excessiva superlotação, serviços e instalações inadequados, corrupção generalizada, e controle de facto por organizações criminosas - geralmente acarretam punição ou tratamento cruel, desumano, e degradante. O aumento dramático da população prisional nos últimos dez anos ( de 83,2 presos por 100 mil habitantes em 1993 a 181,5 em 2003) contribuiu para agravar a situação.


  • O grave problema da prática de tortura e maus-tratos parece ocorrer não pela ausência de leis e estruturas, mas sim em razão da falta de efetiva implementação e cumprimento destas. É extremamente difícil obter uma clara idéia da situação por todo o país em razão da inexistência de dados precisos e insuficiente troca de informações entre os diferentes níveis de governo.



O processso de ratificação do OPCAT no Brasil


  • O Brasil ratificou a Convenção da ONU contra a Tortura em 28 de setembro de 1989 e assinou o OPCAT em 13 de outubro de 2003.


  • O Poder Executivo encaminhou o OPCAT, juntamente com parecer favorável ao Legislativo, onde se encontra no momento aguardando aprovação. O projeto deverá ser aprovado por três Comissões da Câmara dos Deputados antes de ser submetido à votação pelo plenário.2 Em seguida, o documento deverá ser enviado para apreciação pelo plenário do Senado Federal, para então ser remetido ao poder Executivo para o depósito do instrumento de ratificação perante a ONU.


  • Não há expectativa de oposição política contra a aprovação do OPCAT dentro do governo ou do Congresso; porém, os seguintes fatores podem vir a retardar significativamente o processo de aprovação: a atual crise política resultante das alegações de corrupção dentro do Partido dos Trabalhadores, o longo processo de tramitação legislativa, e a recente alteração à Constituição Federal, de acordo com a qual os tratados internacionais serão equiparados às normas constitucionais se forem sujeitos ao mesmo processo legislativo de aprovação das emendas constitucionais.3


  • Desta forma, é necessário um forte impulso politico de forma a assegurar uma ratificação rápida; progresso dificilmente irá ocorrer sem pressão e apoio significativos por parte de autoridades do Executivo e do Legislativo, assim como da sociedade civil.


  • O Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH) tem liderado a campanha de divulgação do OPCAT, enquanto o Serviço Prisão Pastoral vem preparando o caminho para a sua implementação nacional através do seu trabalho de monitoramento regular por todo o país; estes e outros participantes nacionais se comprometeram a participar mais ativamente nas campanhas pela ratificação do protocolo.


  • É estrategicamente importante assegurar a ratificação antes das eleições gerais de 2006, que poderá vir a contribuir ainda mais para a demora do processo.


  • Além disso, é muito importante para o papel de liderança internacional que o Brasil deseja desempenhar que ele esteja entre os 20 primeiros Estados a ratificar o protocolo; o país poderia assim apresentar um candidato para integrar o Subcomitê Internacional, desenvolver um mecanismo nacional preventivo que venha a servir de modelo para outros países, e, de forma geral, influenciar o estabelecimento e trabalhos futuros do sistema.






O processo de implementação do OPCAT no Brasil


  • O processo de implementação do OPCAT no Brasil ( em outras palavras, a designação do mecanismo preventivo nacional) deve ser considerado em paralelo com o processo de ratificação; não é necessário aguardar a ratificação para só então começar a discutir a constituição do mecanismo preventivo nacional, como também não é necessário definir precisamente o mecanismo preventivo nacional antes da ratificação.


  • Os maiores desafios para a implementação do protocolo são a vasta extensão territorial do país, a diversidade dos contextos locais, e os diferentes níveis de governo e jurisdições que caracterizam os Estados federais.


  • Existem atualmente no Brasil inúmeros mecanismos nos níveis federais, estaduais, e municipais com competência e atribuições para realizar visitas a locais de detenção4 ; dentre tais mecanismos se encontram os previstos em lei federal para o monitoramento de prisões (juízes, Ministério Público, Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, Conselhos Penitenciários, Departamento Penitenciário Nacional e Conselhos da Comunidade)5, os grupos de monitoramento de unidades de detenção para menores (conselhos nacionais, estaduais, e municipais para crianças e adolescentes, juízes especiais, promotores, e conselhos administrativos), os grupos de monitoramento da sociedade civil ( Pastoral Carcerária - especialmente importante no âmbito nacional- ONGs trabalhando localmente, e os Comitês de Erradicação da Tortura estabelecidos recentemente pelo MNDH), e outros ( Programa Nacional para o Monitoramento do Sistema de Hospitais e Unidades Psiquiátricas, Conselho Nacional para a Defesa da Pessoa Humana, vários conselhos de direitos humanos, caravanas legislativas, ouvidorias de polícia e outros).


  • O funcionamento destes mecanismos é extremamente irregular e desestruturado: alguns existem apenas por escrito, outros apesar de devidamente estabelecidos atuam apenas formalmente, enquanto outros realizam um trabalho exemplar. A diferença entre eles geralmente reside no compromisso pessoal de seus membros e na escassez de recursos disponíveis.


  • Em geral, muitos destes mecanismos partilham, em diferentes graus, as seguintes limitações: independência comprometida, recursos financeiros e de pessoal inadequados, dificuldades em obter acesso às unidades de detenção (particularmente as sociedades civis), insuficiente ou inexistente coordenação entre os grupos, falta de uma metodologia rigorosa de trabalho (incluindo uma abordagem multi-disciplinar), e pouca publicidade dada aos relatórios e ao reconhecimento do trabalho. Desta forma, os mecanismos de visitas existentes ainda não foram capazes de alcançar uma melhoria significativa na situação prevalente de tortura e maus-tratos no país.


  • Os participantes foram unânimes e enfáticos ao concluirem que nenhum dos grupos de monitoramento existentes atualmente atende às exigências do mecanismo preventivo nacional conforme previsto no OPCAT.


  • Os níveis de reforma que seriam necessários para adequar as estruturas de monitoramento existentes conforme as exigências do mecanismo preventivo nacional estabelecidas pelo OPCAT não são viáveis. Desta forma, é recomendável que uma nova estrutura seja criada no Brasil para atuar como mecanismo preventivo nacional em conformidade com o OPCAT.



O processo para definir o mecanismo preventivo nacional


  • O processo para definir o modelo do mecanismo preventivo nacional mais adequado para o Brasil deve ser transparente e incluir todos os atores relevantes, incluindo uma participação ativa da sociedade civil. O processo deve ser suficientemente abrangente de forma a abordar a natureza da atividade de monitoramento de locais de detenção e a permitir que todos os atores relevantes expressem suas preocupações e sugestões.


  • O Ministério da Justiça e a Secretaria de Direitos Humanos, em coordenação com o Ministério das Relações Exteriores, devem liderar um grupo de trabalho responsável por realizar consultas sobre a constituição e organização do mecanismo preventivo nacional. Outras instituições, como o Ministério da Saúde, a Secretaria de Segurança Pública, o Departamento Nacional de Prisões, e os Departamentos de Policía, também devem tomar parte neste processo.


  • O processo de consultas deve ser acompanhado de uma campanha pública de divulgação do OPCAT, que ainda é relativamente desconhecido pela população em geral, pelas pessoas responsáveis pela condução das visitas, e pelas pessoas que recebem as visitas.



Atributos a serem incorporados aos mecanismos preventivos nacionais


  • O novo modelo deve buscar inspiração primeiramente na vasta experiência dos grupos de fiscalização já existentes no Brasil, e, em segundo lugar, no exemplo de outros países e mecanismos regionais e internacionais.


  • O mecanismo preventivo nacional deve incluir participação ativa e autêntica da sociedade civil; assim, um modelo misto deve ser favorecido de forma a reunir as vantagens de grupos oficiais (como acesso facilitado aos locais de detenção) e da sociedade civil ( como a imparcialidade).


  • Algumas das características do mecanismo preventivo nacional apresentadas no OPCAT, tais como independência funcional e equilíbrio no número de participantes homens e mulheres, são consideradas de especial importância no contexto brasileiro.


  • Um primeiro modelo proposto consiste na criação de um Comitê Federal de Visitas constituído de especialistas que não tenham qualquer ligação com o governo e que reflita a diversidade da sociedade civil. Alguns integrantes seriam nomeados e outros seriam eleitos. Este Comitê manteria contato regular com grupos de visitas regionais e locais existentes.


  • Um segundo modelo proposto consiste de mecanismos de visita nos níveis municipais, estaduais, e federais que formariam uma pirâmide de monitoramento para cobrir todo o vasto território brasileiro; o sistema incluiria representantes do governo e, majoritariamente, integrantes da sociedade civil; o financiamento do governo não deveria comprometer sua independência.


  • Um terceiro modelo proposto consiste num esquema nacional que funcionaria em dois grupos paralelos: um grupo formado por representantes do governo e outro formado por membros da sociedade civil. Cada grupo funcionaria independentemente, porém de modo coordenado, se encontrando regularmente para trocar opiniões.



CONSIDERAÇÕES ESPECIAIS PARA ESTADOS FEDERAIS E DESCENTRALIZADOS


O Caso da Argentina


  • A Argentina ratificou o OPCAT em 15 de novembro de 2004, se tornando o primeiro Estado federal e o primeiro Estado Latino Americano a fazê-lo. A ratificação foi publicamente anunciada durante a revisão do 4o relatório periódico da Argentina perante o Comitê de Direitos Humanos da ONU em Genebra.


  • Existem muitos pontos em comum entre os desafios de implementação do OPCAT no Brasil e na Argentina, tais como a extensão territorial destes países, a estrutura federal (incluindo tensões entre as estruturas federais e estaduais), inexistência de dados confiáveis e a abrangência da prática de tortura e maus-tratos.


  • A liberdade de acesso aos centros de detenção que deve ser concedida ao Subcomitê Internacional conforme determinado pelo OPCAT não foi um obstáculo à ratificação, tendo em vista que a Argentina já apresentava uma política de portas abertas aos mecanismos das Nações Unidas, tendo expedido um convite permanente em 2002 a todos os procedimentos especiais que emanem da Comissão de Direitos Humanos da ONU.


  • Quanto ao processo para definir o mecanismo preventivo nacional na Argentina, existe o entendimento de que a sociedade civil deverá participar ativamente no processo, que será provavelmente liderado pela Secretaria Federal de Direitos Humanos com consulta às províncias.


  • Também há o consenso entre todos os níveis decisórios de que a sociedade civil integrará o mecanismo uma vez que este seja estabelecido. Esta atuação exigirá certo investimento em treinamentos já que ONGs nacionais têm tradicionalmente prestado pouca atenção aos direitos de detentos ( com a exceção notável dos prisioneiros políticos).


  • Em razão da vasta extensão territorial do país, a maior parte dos atores concorda que não deve caber a uma única agência centralizadora o papel de mecanismo preventivo nacional, mas sim a um amplo número de instituições menores e mais especializadas atuando nacionalmente e em cada uma das províncias de forma coordenada.


  • Existem atualmente na Argentina diversos mecanismos fiscalizadores, incluindo revisão judicial de sentenças de reclusão e escritórios de ouvidoria, porém, há pouca articulação entre eles. Apesar de tais mecanismos não atenderem às exigências do OPCAT, suas variadas experiências poderiam servir de base para o mecanismo preventivo nacional.


  • Talvez o mais experiente grupo de monitoramento seja o Escritório de Ouvidoria das Prisões (Procuración Penitenciaria), que vem realizando visitas a prisões federais regularmente desde seu estabelecimento em 1993. Além disso, visitas recentes vêm sendo realizadas e relatórios vêm sendo preparados em conformidade com recomendações feitas pela APT quanto a visitas a locais de detenção que refletem as exigências do OPCAT. Porém, apesar da competência de atuação do escritório ter sido expandida em 2004 para cobrir também outros locais de detenção além das prisões, tal continua restrita apenas à jurisdição federal.


  • A Secretaria Nacional de Direitos Humanos também tem liderado algumas iniciativas que valem serem mencionadas, com a intenção de virem a servir como modelo para o estabelecimento do mecanismo preventivo nacional em consonância com o OPCAT.


  • A primeira iniciativa piloto da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, com o apoio da UNICEF, foca na situação de menores em centros de detenção. Esta iniciativa consiste numa equipe da Secretaria que realiza missões em três províncias para obter dados relativos a criminosos juvenis incluindo visitas à unidades de detenção. O objetivo secundário de tal missão é disseminar idéias para a criação de mecanismos de monitoramento locais.


  • A segunda iniciativa piloto da Secretaria é o Observatório de Condições de Detenção estabelecido na Província do Rio Negro por membros do campus local da Universidade Nacional. Com o apoio da Secretaria e do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (UNPD), o Observatório vem progressivamente ganhando acesso a todos os locais de detenção e seus relatórios vêm acarretando mudanças significativas na vida dos detentos; este modelo é um bom exemplo de órgão misto (integrantes da sociedade civil e do governo).


  • A terceira iniciativa piloto é a Comissão de Fiscalização de Prisões na Província de Mendoza, formada em 2004, com o objetivo de monitorar as condições na principal prisão da província. Esta comissão é formada de oficiais da Secretaria, do Ministério das Relações Exteriores, autoridades da província, incluindo um juiz da Suprema Corte, um senador, e advogados que litigam casos de morte em custódia. A comissão recentemente apresentou uma proposta de criar uma Ouvidoria de Detenção da Província que atuaria em consonância com as recomendações do OPCAT com o objetivo de monitorar todos os locais de detenção, porém restrito a uma província.



O caso do México


  • O México ratificou o OPCAT em 11 de abril de 2005. O México já tinha previamente atuado de forma significativa no processo de negociação do OPCAT ao propor o novo componente nacional do sistema de visitas, além do componente internacional já previsto.


  • As comparações mencionadas acima entre os contextos argentino e brasileiro também são relevantes para o México, porém com uma diferença. Quanto à implementação do OPCAT já existe no México uma Comissão Nacional de Direitos Humanos e uma rede de comissões similares nos estados, todos com competência para realizar visitas em locais de detenção.


  • O Ministro mexicano das Relações Exteriores acredita que estas comissões possam eventualmente vir a desempenhar o papel do mecanismo preventivo nacional conforme previsto no OPCAT. Em razão desta estrutura já existente, a ratificação do OPCAT não encontrou forte oposição nem do Congresso nem do Executivo.


  • Porém, ONGs nacionais expressaram preocupações de que estas comissões não atenderiam às exigencias estabelecidas no OPCAT, especialmente no que concerne sua independência funcional. Tal preocupação é partilhada por outros atores internacionais.


  • O Ministério das Relações Exteriores e o Escritório da Comissão de Direitos Humanos da ONU, com o apoio da Associação para a Prevenção da Tortura (APT), decidiram abrir o processo de definição e constituição do mecanismo preventivo nacional para todos os atores relevantes. Tal iniciativa consiste em quatro seminários que irão ocorrer em diferentes regiões do país em 2005 e 2006 com o objetivo de divulgar informações sobre o OPCAT para todos os interesados (incluindo aqueles que irão conduzir as visitas e aqueles que receberão as visitas) e de alcançar um consenso quanto ao tipo de mecanismo preventivo nacional a ser estabelecido.



O caso do Reino Unido


  • Apesar do Reino Unido ser um Estado unitário, ele também enfrenta alguns dos desafios característicos dos Estados federais em razão da sua estrutura descentralizada. A Escócia, Ilha de Man, Ilhas do Canal, e a Irlanda do Norte possuem legislações próprias e autoridades distintas.


  • O Reino Unido ratificou o OPCAT em 10 de dezembro de 2003. Anteriormente à ratificação, todas as autoridades que teriam qualquer grau de envolvimento na sua implementação foram formalmente consultadas. Todas concordaram com a ratificação e destacaram o fato de que já existem mecanismos de fiscalização independentes.


  • Existem no Reino Unido quatro diferentes níveis de inspeção em prisões, e cada um funciona independentemente dos outros: o primeiro nível é constituído de conselhos de monitoramento locais compostos por voluntários da comunidade local; o segundo nível é formado pelos Inspetores de Centros de Detenção de Sua Majestade, nomeados pelo Departamento de Estado para um mandato de cinco anos; o terceiro nível se compõe das Ouvidorias de Policía que investigam reclamações individuais; e finalmente, o quarto nível é formado pela Comissão Européia para a Prevenção da Tortura, que visita o país periódicamente.


  • Existem, ainda, outros mecanismos de inspeção para outros tipos de unidades de detenção, como centros de detenção para imigrantes.


  • Por esta razão,. o Reino Unido concluiu não ser necessário estabelecer um novo órgão para atuar como mecanismo preventivo nacional conforme determinado pelo OPCAT. Ao invés, foi elaborada uma lista dos vinte mais relevantes mecanismos de visita existentes que irão cumprir conjuntamente o papel do mecanismo preventivo nacional de acordo com o OPCAT.


  • Todavia, especialistas internacionais já identificaram algumas limitações do atual sistema, em particular, é importante destacar que o simples cumprimento de exigências internacionais não acarreta necessariamente o eficiente funcionamento do sistema.


  • Algumas das limitações atuais para a eficiência do sistema incluem: falhas no sistema prisional que é caracterizado pela administração ineficaz, burocracia, super lotação, doenças mentais, uso de drogas, e suicidios. Além disso, o sistema de inspeções sofre com a ausência de padrões e objetivos comuns, treinamento inadequado e falta de motivação dos seus integrantes, e, em alguns casos, independência compromissada. Vários casos de abuso sistemático em unidades de detenção para jovens ilustram dramaticamente esta afirmação.


  • A maior limitação para que os mecanismos de inspeção funcionem eficientemente é a ausência de colaboração entre eles. É necessário compartilhar objetivos e critérios, e estabelecer padrões comuns. Além disso, ONGs devem ter um papel a cumprir nas atividades de monitoramento de locais de detenção e na implementação do OPCAT.


  • O governo reconhece a necessidade de um certo grau de coordenação entre os grupos indicados a atuar como mecanismos preventivos nacionais em consonância com o OPCAT, especialmente no que concerne suas colaborações com a Sub-Comissão da ONU para a Prevenção da Tortura. Atualmente, está sendo considerada a possibilidade de indicar um dos grupos já existentes para exercer um papel de coordenação.



CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS


  • A Comissão de Direitos Humanos Interamericana (IACHR) deve desempenhar um papel ativo na promoção e divulgação do OPCAT no continente americano.


1 Um artigo introdutório analisando alguns dos desafios quanto à implementação do OPCAT em Estados federais ou descentralizados foi preparado para o seminário por Matt Pollard, Conselheiro Legal da Associação para a Prevenção da Tortura (APT). Para obter uma cópia do artigo em inglês, português, ou espanhol, por favor entre em contato com cgerez@apt.ch.

2 Desde então o projeto já foi apreciado e aprovado pelas referidas Comissões. O projeto foi aprovado em 16/08/2005 pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania; em 24/08/2005 pela Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado; e em 14/09/2005 pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias.

3 A emenda constitucional no 45 de 30 de dezembro de 2004 adicionou o parágrafo 3o ao artigo 5o : dispondo: "Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais."

4 Um artigo introdutório apresentando uma análise detalhada dos grupos de monitoramento existentes no Brasil ( e como estes grupos atenderiam ou não às exigencias do mecanismo nacional de prevenção previsto no OPCAT) foi preparado para o seminário pelo Dr. Fernando Salla, Pesquisador Sênior da Universidade de São Paulo. Para obter uma cópia deste artigo, em inglês ou português, por favor entre em contato com cgerez@apt.ch.

5 Artigo 61 da Lei Federal de Execução Penal (lei n 7.210/84).


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