Histórico da Comissão

As normas regimentais e resoluções voltadas à matéria e ao processo orçamentário foram aperfeiçoadas ao longo do tempo. Além de dispor sobre a estrutura e organização, composição, direção e funcionamento da CMO, serviram de forma especial para: a) definir a forma de tramitação, os procedimentos e os prazos de apreciação dos projetos sobre matéria orçamentária; b) interpretar e regular os dispositivos constitucionais que fixam limites ao poder de aprovação de emendas no Congresso Nacional; c) disciplinar a apresentação de emendas segundo suas diferentes espécies e autorias; d) fixar procedimentos para a escolha, alternância e funcionamento das relatorias, e; e) definir outras normas regimentais básicas, inclusive quanto ao assessoramento técnico do órgão.

A migração do processo legislativo orçamentário bicameral para o congressual ocorreu com a Emenda Constitucional nº 1/1969, art. 66, que alterou a Constituição de 1967 e atribuiu a tarefa de apreciar as leis orçamentárias à comissão mista e aos plenários de ambas as Casas do Congresso Nacional reunidos em sessão conjunta, conforme Regimento Comum do Congresso Nacional, Resolução 1/1970-CN.

Criada a CMO pela Constituição de 1988, as profundas alterações trazidas pelo novo ordenamento, aliada à singularidade da tramitação das matérias orçamentárias, impuseram a atualização do Regimento Comum do Congresso Nacional, Resolução nº 1/1970. Foi então editada a Resolução nº 1/1991-CN, que regulou o processo orçamentário sob a nova Constituição, constituindo a CMO com 120 membros (90 deputados e 30 senadores) e prevendo a possibilidade de intervenção das comissões permanentes da Câmara dos Deputados e Senado Federal, por meio da apresentação de relatórios e sugestões, recebidas como emendas.

A Resolução nº 1/1993-CN reduziu a composição da CMO para 84 membros (63 deputados e 21 senadores), limitou a cinquenta emendas por parlamentar, além das três emendas sobre projetos de interesse estadual (com apoiamento), e criou a modalidade de emendas coletivas de comissões permanentes e partidos políticos.

A Resolução nº 2/1995-CN introduziu importantes aperfeiçoamentos no conjunto de normas destinadas a reger o processo orçamentário no âmbito do Congresso Nacional, cujos principais avanços perenizaram-se nas Resoluções subsequentes. Aprimorou-se o Parecer Preliminar da LOA, disciplinou-se a atuação dos relatores, previu-se a apreciação dos parâmetros e principais variáveis fiscais que definem a estrutura do orçamento, inclusive a receita. Ademais, regulou-se a tipologia de emendas em individuais e coletivas, de comissão e de bancada regional e estadual.

A Resolução nº 1/2001-CN substituiu a Resolução nº 2/1995-CN, incorporando os avanços ocorridos em matéria fiscal e financeira decorrentes da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal e atribuindo novas competências à CMO na apreciação dos relatórios de gestão fiscal, dos relatórios de cumprimento de metas e de contingenciamento, além dos Avisos enviados pelo Tribunal de Contas da União acerca de obras com indícios de irregularidades, procedimento adotado desde o Parecer Preliminar da LOA/1996. As sete subcomissões são substituídas por 10 áreas temáticas. Fixa-se o conteúdo mínimo que deve constar dos relatórios apresentados. São institucionalizados os Comitês de apoio aos relatores, inclusive o de Receita, e restringe-se o uso dos destaques.

As Resoluções do Congresso Nacional nºs 1, 2 e 3/2003-CN alteraram a Resolução nº 1/2001-CN, respectivamente, quanto às obras com indícios de irregularidades e emendas coletivas[1].

A Resolução nº 1/2006-CN, em vigor, reformulou o processo legislativo orçamentário no âmbito da CMO. O número de membros da CMO é reduzido de 84 para 40 (10 senadores e 30 deputados), renovados a cada ano. Cria-se a Relatoria da Receita da LOA, apoiada pelo Comitê de Avaliação da Receita, desmembrada da Relatoria Geral, permitindo uma única atualização da receita aprovada antes do Parecer Preliminar. O Parecer Preliminar especifica a Reserva de Recursos para atendimento de emendas individuais e a programação passível de emendamento, despesas obrigatórias e outras definidas no próprio Parecer e fixa parâmetros e limites de atuação dos Relatores. São criadas as emendas de remanejamento, de apropriação e de cancelamento, proibindo-se emendas coletivas de caráter genérico, de modo a dar prioridade aos projetos de grande vulto e estruturantes.  Cria-se o Comitê de Admissibilidade de Emendas, com a atribuição de propor à CMO a inadmissibilidade de emendas que não atendam ao conjunto de normas constitucionais, legais e regimentais. A emenda que destine recurso a entidade privada deve identificar precisamente o beneficiário.

A Emenda Constitucional nº 32/2001 vedou o disciplinamento da matéria orçamentária por medida provisória, nos termos do art. 62, § 1, d, da Constituição, ressalvados os créditos extraordinários, apreciados pela CMO, conforme art. 2º, § 6º, da Resolução nº 1/2002-CN, art. 2º, § 6º, mas submetidos a ambos os Plenários das Casas em seções separadas, resquício do bicameralismo orçamentário.

A Resolução nº 1/2006-CN foi modificada pela Resolução nº 3/2008-CN, que alterou a área e subáreas temáticas da Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática do Senado Federal e pela Resolução nº 1/2012-CN, que acresceu, até o dia 31 de janeiro de 2015, em um décimo para cada Casa o número de vagas das Comissões Mistas do Congresso Nacional a serem destinadas a parlamentares do Partido Social Democrata. A Resolução nº 3, de 2015, promoveu uma série de alterações na Resolução nº 1/2006-CN, destacando-se o aumento de áreas temáticas e respectivas relatorias setoriais, de dez para dezesseis. Ademais, passou a permitir a apresentação de emendas pelas comissões mistas permanentes do Congresso Nacional, sendo que o número de emendas por comissão foi alterado, fixado em 4 (quatro) de apropriação e 4 (quatro) de remanejamento. O prazo de apresentação de emendas ao orçamento foi predefinido: de 1º a 20 de outubro de cada ano, sendo que a apreciação do parecer preliminar é deslocada para depois da fase de apresentação de emendas, com o papel de definir parâmetros e critérios a serem observados pelos relatores.

A CMO conta com Regulamento Interno, ajustado às Resoluções do Congresso Nacional editadas até 2003.

Entre as atribuições da CMO, assume grande relevo a competência para exercer o acompanhamento e a fiscalização da execução orçamentária e para emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, nos termos fixados no § 1º do art. 166 da Constituição. Essa ação da CMO ocorre sem prejuízo das competências das demais comissões técnicas do Congresso Nacional ou de suas Casas.

Para dar efetividade a essas tarefas, a Resolução nº 1/2006-CN criou, no âmbito da CMO, três comitês de caráter permanente, de forma a acompanhar as matérias, de forma especializada. São eles: Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária, Comitê de Avaliação da Receita e Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com indícios de irregularidades Graves.

Os relatórios elaborados pelos comitês, nas suas respectivas áreas de atuação, após terem sido aprovados pela maioria de seus membros, devem ser encaminhados para conhecimento e deliberação da CMO.

Além disso, compete à CMO emitir parecer sobre as contas anuais do Presidente da República. Neste caso, as contas devem ser apresentadas pelo Presidente da República em até sessenta dias após a abertura da sessão legislativa (art. 84, XXIV, CF), cabendo ao Tribunal de Contas da União (TCU) emitir o respectivo parecer prévio também em sessenta dias da data do recebimento a fim de subsidiar o exame da matéria por parte da CMO e do Congresso Nacional.

Na linha do acompanhamento da execução orçamentária, o constituinte reservou à CMO competência para, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários, ao teor do disposto no art. 72 da Constituição.

Caso os esclarecimentos não sejam prestados ou sejam considerados insuficientes, a Comissão deve solicitar ao TCU pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

 A atuação bicameral no processo legislativo-orçamentário foi reduzido com a Constituição de 1988, que migrou o processo orçamentário para a esfera congressual (art. 166), exceto na apreciação de medidas provisórias que veiculem crédito extraordinário (art. 167, § 3º), que são deliberadas pela CMO (Resolução nº 1/2002)[2], mas apreciadas pelos Plenários de ambas as Casas.[3]

Provavelmente, nosso processo orçamentário congressual, com emendas apresentadas exclusivamente na comissão mista congressual permanente e deliberação pelo Congresso Nacional em sessão conjunta, é modelo único no contexto global, marcado pela bicameralidade na apreciação das matérias financeiras.

Ademais, a Constituição de 1988 (art. 166, § 1º, II) ressalva a competência das comissões das Casas Legislativas para a fiscalização financeira e orçamentária da Administração.

Maior detalhamento da evolução das normas e procedimentos adotados no processo legislativo orçamentário do Congresso Nacional podem ser consultados na obra “40 Anos de Consultoria Legislativa: consultores legislativos e consultores de orçamento”.



[1] O art. 2º da Resolução nº 3/2003-CN determinou que a Resolução nº 1/2001-CN e suas alterações perderiam eficácia a partir de 30.08.2004. Em 12 de novembro de 2004, o OF. CN/824/2004, do Presidente do Congresso Nacional, Senador José Sarney, comunicou a CMO que em função de acordo com as lideranças deveriam ser adotadas no processo orçamentário as normas previstas nas Resoluções nºs 1/2001 e 1, 2 e 3/2003-CN, até que o Congresso Nacional aprovasse nova Resolução.

[2] Art. 2º (...) § 6º. Quando se tratar de medida provisória que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual, conforme os arts. 62 e 167, § 3º, da Constituição Federal, o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista prevista no art. 166, § 1º, da Constituição, observando‑se os prazos e o rito estabelecidos nesta Resolução.

[3] Art. 62 (...) § 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

 

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