GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC 013.775/2015-4 [Apenso: TC 026.388/2015-4]
Natureza: Representação
Representantes: NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda. (10.751.934/0001-19); José Roberto Salgueiro Rocha - ME (16.962.767/0001-31)
Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Interessada: Link Card Administradora de Benefícios Eireli (12.039.966/0001-11)
Representação legal: Huilder Magno de Souza (OAB-DF 18.444) e outros, representando NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda. (peça 1, p. 34) e José Roberto Salgueiro Rocha - ME (peça 2 do TC 026.388/2015-4, apenso); Cleucio Santos Nunes (OAB-SP 129.613) e outros, representando Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (peça 31)

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SERVIÇO DE GERENCIAMENTO DA MANUTENÇÃO DA FROTA. ALEGAÇÕES DE AFRONTA À IMPESSOALIDADE, À ISONOMIA E À ECONOMICIDADE DA CONTRATAÇÃO. PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. NÃO CARACTERIZAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS. INDEFERIMENTO. ANÁLISE DE MÉRITO. OPORTUNIDADES PARA MELHORIA DO MODELO ADOTADO. POSSIBILIDADE DE OUTRAS SOLUÇÕES PARA O ATENDIMENTO DA NECESSIDADE. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES. 

RELATÓRIO

Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento dos autos até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas, adoto como relatório, com os ajustes necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise do processo (peça 97), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 98-99):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar inaudita altera parte, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (Diretoria Regional de Brasília) - Correios (UASG 925916), relacionadas ao Pregão Eletrônico 21/2015 (PE 21/2015). Por meio do Acórdão 2.693/2015-TCU-Plenário, foi apensado aos autos o TC 026.388/2015-4, uma vez que esse não trouxe novas alegações de irregularidade.
2. O objeto do certame é a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção dos veículos automotivos da referida empresa pública (peça 2, p. 1). O critério de julgamento é o menor valor global do lote (item 8.1 do edital - peça 2, p. 8).
2.1. A gerenciadora do sistema informatizado de manutenção dos veículos é responsável por disponibilizar o software e credenciar para si as prestadoras de serviços aptas a realizarem as manutenções e reparos na frota da contratante, bem como verificar se as obrigações fiscais das credenciadas estão sendo seguidas. Aos Correios, por sua vez, cabe escolher o estabelecimento que prestará o serviço orçado, além de pagar a contratada, a qual é responsável pelo repasse dos recursos financeiros às suas credenciadas que executaram as manutenções e reparos.
3. O orçamento global estimado para a contratação fora de R$ 3.738.485,95 (peça 2, p. 1 - peças automotivas R$ 2.548.967,69, serviços R$ 1.092.414,73 e taxa de administração R$ 97.103,53). A proposta vencedora foi de R$ 3.625.724,46, com a sociedade empresária Link Card Administradora de Benefícios Eireli-ME, que originou o Contrato 114/2015, assinado em 25/11/2015, com vigência de trinta meses (peça 44).
3.1. Todavia, o referido contrato só começou a ser executado em fevereiro de 2016 (peça 52, p. 2).
HISTÓRICO
4. Na primeira análise dos autos (peças 11 a 13), a Selog, ao realizar a análise dos pressupostos da medida cautelar, entendeu, em suma, estar presente o fumus boni iuris, uma vez que as prestadoras dos serviços (oficinas, borracharias, concessionárias etc.) seriam contratadas indiretamente, não se submetendo a um procedimento formal de licitação que observasse a impessoalidade, isonomia e os princípios correlatos, além de não haver um critério que assegurasse que as credenciadas para certa região teriam as mesmas chances de serem selecionadas.
4.1. Contudo, não houve a configuração do periculum in mora, já que, à época, o PE 21/2015 encontrava-se suspenso em virtude de decisão cautelar judicial (peça 4, p. 29-30). Assim, foi proposto o indeferimento da cautelar solicitada pela representante.
4.2. Também houve a proposição de oitiva com o fim de se dirimir dúvidas acerca do supracitado certame, materializada por meio do Ofício 1369/2015-TCU/Selog (peça 15). A resposta dos Correios quanto a essa comunicação encontra-se na peça 23.
5. Posteriormente, houve a revogação da decisão judicial que suspendera o certame, o que fez com a Unidade Técnica propusesse a concessão de cautelar (peça 27, p. 2). Tal proposta, contudo, não foi acatada pelo Relator (peça 30), o qual determinou o retorno dos autos a esta Unidade Técnica para análise do mérito da presente representação, sendo facultada a realização de novas diligências e outras medidas saneadoras, caso necessárias.
6. Esta Secretaria, na busca por novos elementos que oportunizassem formação de convicção acerca do tema em análise, realizou nova diligência junto aos Correios, solicitando os estudos técnicos preliminares referentes à contratação em tela, bem como o cotejo com as demais alternativas existentes no mercado para atender à necessidade da prestação do serviço de gerenciamento e manutenção da frota do jurisdicionada (peças 38 a 40).
6.1. A resposta à referida diligência encontra-se na peça 43.
7. Mesmo diante das informações encaminhadas pelos Correios, constatou-se a necessidade de informações adicionais. Para tanto foi proposta a realização de inspeção (peças 46 e 47), cuja execução foi realizada no período de 31/3 a 1º/4/2016 (peça 49).
7.1. No decorrer da inspeção, foi entregue o Ofício de Requisição 96-1/2016-TCU/Selog (peça 51), respondido pelos Correios mediante documentos às peças 52 a 56.
7.2. A análise desses documentos e justificativas realizados pelo jurisdicionado, além da oitiva e diligência previamente realizadas, consta da instrução à peça 61, a qual propôs novas oitivas (aos Correios e à empresa Link Card). Os tópicos questionados foram expressos nos Ofícios 1169/2016 e 1170/2016 -TCU/Selog, ambos de 17/5/2016, o qual elencou os pontos abaixo para pronunciamento (peça 65, p. 1-2):
a) ausência de preço unitário das peças e serviços - ou desconto relativo a uma tabela de preços praticados pelo mercado - estabelecido na proposta vencedora ou no Contrato 114/2015, ferindo o previsto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993;
b) definição dos preços a serem pagos pelos Correios pelos serviços e peças somente na execução do contrato e não ao final da licitação, ferindo o disposto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993, além do regime de execução adotado se assemelhar bastante à administração contratada, forma de execução indireta vetada pelo então Presidente da República ao sancionar a Lei 8.666/1993;
c) risco de conluio entre as oficinas cadastradas e entre essas oficinas e a gerenciadora contratada no sentido de elevar os preços ao mais alto patamar possível, ainda que limitados aos valores das tabelas oficiais das fabricantes, quando da elaboração dos orçamentos, em desrespeito aos princípios da licitação, em especial os da moralidade e economicidade;
d) risco de a gerenciadora contratada cobrar uma ‘taxa extra’ das oficinas para cadastrá-las e/ou em cada serviço prestado aos Correios, em desrespeito aos princípios da licitação, em especial os da moralidade, economicidade e isonomia;
e) ausência de justificativa, no caso concreto, para atribuir uma remuneração proporcional ao mensal gasto com peças/serviços à gerenciadora contratada, haja vista que suas atividades na execução do acordo contratual não estão vinculadas diretamente aos serviços de manutenção em si, em desacordo com o princípio da economicidade;
f) ausência de clara demonstração de critérios que assegurem igualdade de condições às oficinas cadastradas de certa região quando da solicitação dos orçamentos, ferindo o princípio da isonomia;
g) constatação de que parte das oficinas cadastradas não atendem aos critérios legais de habilitação fiscal/trabalhista para contratação previstos no art. 29 da Lei 8.666/1993 e que esse controle não é efetuado pelos Correios, mas sim pela gerenciadora;
h) a prática de solicitar no mínimo três cotações de preços a cada serviço a ser realizado configura fracionamento indevido de licitação, em desacordo com o art. 23, §§ 1ºe 2º, da Lei 8.666/1993 e também com a jurisprudência dessa Corte de Contas (Acórdão 125/2000-TCU-Plenário, 201/2000-TCU-1ª Câmara, 313/2000-TCU-2ª Câmara, 204/2002-TCU-Plenário, 752/2003-TCU-1ª Câmara e 6.594/2010-TCU-1ª Câmara, entre outros);
i) os valores da proposta vencedora não guardam relação direta com os preços praticados no decorrer da execução contratual, em ofensa aos princípios da economicidade e da obtenção da proposta mais vantajosa;
j) pesquisa prévia de preços realizada pelos Correios se baseou apenas no histórico de contratações, em desacordo com o entendimento do TCU (Acórdãos 2.170/2007, 1.179/2014, 2.816/2014, 70/2015, 965/2015, 895/2015, 115/2016 e 696/2016, todos do Plenário) de que deve ser levantada uma cesta de preços contendo diversas fontes;
k) impossibilidade de confirmar-se a economicidade do modelo adotado e do contrato celebrado, em vista da falta de discriminação de preços unitários, ferindo o disposto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993;
l) ausência de demonstração de não haver prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala a justificar a adjudicação do objeto pelo preço global e não por item, em desacordo com o enunciado da Súmula - TCU 247;
m) outras informações que julgar pertinentes à questão.
7.2.1. Houve, no referido ofício, diligência aos Correios a fim de que enviasse ao TCU ‘informações relativas de como eram definidos os preços unitários dos serviços e peças nos contratos anteriores à adoção do modelo Pregão Eletrônico 21/2015, encaminhando cópia de um desses contratos’.
7.3. O Ofício 2704/2016-DJCON (peça 76), de 27/6/2016, contém a resposta da unidade jurisdicionada ao referido ofício. Acerca da contratada, esta recebeu o Ofício 1170/2016-TCU/Selog (peça 68), porém não encaminhou resposta.
7.4. Com base nos esclarecimentos e documentos enviados, passa-se à análise técnica das informações colacionadas aos autos.
7.4.1. A fim de facilitar o entendimento, optou-se por agrupar os pontos da oitiva em função do tema tratado. Dessa forma, não será seguida a ordem alfabética dos pontos elencados no item 7.2 desta instrução.
EXAME TÉCNICO
Discriminação e definição dos preços
a) Ausência de preço unitário das peças e serviços - ou desconto relativo a uma tabela de preços praticados pelo mercado - estabelecido na proposta vencedora ou no Contrato 114/2015, ferindo o previsto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993 (peça 76, p. 2-4)
8. Informa a jurisdicionada que não há ausência de desconto relativo a uma tabela de preços praticados pelo mercado, pois a licitante deve fornecer um sistema para consulta que possua relação de peças e preços, além dos tempos de mão de obra (peça 76, p. 2).
8.1. Sobre as tabelas consultadas, esclarece que haverá a incidência do desconto mínimo informado no contrato, o qual foi de 0,44% para os itens ‘Aplicação de Peças e Partes Automotivas’ e ‘Serviços de Manutenção’ e de 0,01% para ‘Serviços de Gerenciamento’ (peça 53, p. 237).
8.1.1. Além disso, aduz que o montante a ser pago é calculado por meio do seguinte rito (peça 76, p. 5):
Cabe esclarecer que ao final da licitação é definido o preço máximo a ser pago pelos Correios, que é o valor da tabela (no caso Audatex) menos o percentual de desconto obtido. No entanto, conforme estabelece este modelo, o valor a ser efetivamente pago dependerá dos orçamentos a serem realizados para cada tipo de serviço e peças empregadas.
8.2. Acerca da ausência dos preços unitários, os Correios informam que a Especificação Técnica (peça 5) contém o trecho abaixo transcrito:
2.5.5.3.1. A CONTRATADA também disponibilizará à CONTRATANTE acesso a sistema que permita consulta de preços de peças e tempo padrão do fabricante, sem ônus adicional, durante a vigência do Contrato.
8.2.1. A jurisdicionada aduz, ainda, que a contratada lhe permitiu acesso ao sistema Audatex, o qual é um sistema de informações pertencente ao grupo americano Solera - especializado em soluções tecnológicas de sinistros - com base de dados de preços de peças veiculares para orçamentação eletrônica (peça 76, p. 4). De acordo com a empresa pública, o banco de dados do sistema possui informações de todos os modelos nacionais e importados de automóveis desde 1984, sendo alimentado por fabricantes, oficinas e reguladoras.
8.2.1.1. Ressalta que o sistema informatizado não é fixo, podendo ser modificado pela empresa responsável, desde que atenda aos requisitos de fornecer informações sobre peças e serviços de milhares de marcas e modelos. Atualmente, segundo informações prestadas pelos Correios em reunião com a Selog, o acesso ao sistema Audatex foi alterado para o sistema Órion, da empresa Cesvi Brasil (peça 96).
8.2.2. Esclarece também que o Centro de Transporte Operacional de Brasília possui 21 modelos de veículos sob sua guarda, e que cada modelo possui cerca de cinco mil itens distintos, totalizando cerca de 105.000 itens, o que inviabilizaria a discriminação dos itens no procedimento licitatório (peça 76, p. 14-15).
8.2.3. Destaca, por fim, que há ‘muita dificuldade de obtenção dos catálogos eletrônicos com essa relação de peças junto aos fabricantes de veículos’, e que ‘o código destas peças (part numbers) são frequentemente atualizados, criando dificuldades adicionais de identificação e consequentemente de determinação do seu custo unitário’ (peça 76, p. 15).
Análise
9. O inciso X do art. 40 da Lei 8.666/1993 dispõe que
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48;
(grifos ausentes do original)
9.1. Observa-se que a Especificação Técnica previa a disponibilização de um sistema informatizado permitindo a comparação com valores referenciais afetos aos serviços de manutenção e reposição de peças de veículos, conforme transcrito no item 8.2 desta instrução.
9.2. De acordo com a jurisdicionada, é difícil a disponibilização de informações de catálogos de peças diretamente pelos fabricantes. Uma vez que os sistemas utilizados (Audatex e Órion) são utilizados pelo mercado para fins de orçamentação e consulta de preços para orçamentação de manutenção de veículos, consideram-se procedentes as explicações trazidas pela jurisdicionada acerca deste tópico.
b) Definição dos preços a serem pagos pelos Correios pelos serviços e peças somente na execução do contrato e não ao final da licitação, ferindo o disposto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993, além do regime de execução adotado se assemelhar bastante à administração contratada, forma de execução indireta vetada pelo então Presidente da República ao sancionar a Lei 8.666/1993 (peça 76, p. 4-6);
10. A jurisdicionada alega que os valores a serem pagos não podem ser conhecidos a priori, uma vez que não é possível determinar de antemão quais serviços serão necessários, nem quais peças precisarão ser repostas (peça 76, p. 4).
10.1. Frisa que inúmeros dispositivos da Lei de Licitações e Contratos dispõem acerca da necessidade do preço contratado ser compatível com o de mercado.
10.2. No que tange ao regime de execução, transcreve doutrina a qual defende que (peça 76, p. 5)
o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de sistemas de gerenciamento que utilizam recursos de tecnologia da informação é marca da economia contemporânea, que deve atender a massa de consumidores em escala geométrica, perfil idêntico ao de certos segmentos da administração pública. O princípio constitucional da eficiência compele a administração estatal — direta (órgãos subordinados) e indireta (entidades vinculadas, i.é, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), tal como nomeadas no art. 37, caput, da CR/88 — a manejar sistemas de gestão capazes de produzir resultados, a custos e prazos compatíveis com as premências do interesse público.
10.3. Também trouxe à baila excerto abaixo de voto revisor, de autoria do Ministro Aroldo Cedraz, do Acórdão 2.731/2009-TCU-Plenário (Relator Ministro Marcos Bemquerer), cujo objeto era semelhante ao do PE 21/2015:
Assim, por se tratar de inovação, que, em tese, está em consonância com normas e princípios que regem as licitações e a atuação dos agentes públicos, creio que esta Corte, no desempenho do papel de indutora de aprimoramento da gestão pública que tem pautado a atuação dos órgãos de controle no mundo moderno, deve abster-se de inibir o prosseguimento da tentativa de inovação em análise.
Análise
11. O regime de execução administração contratada, previsto na lei encaminhada à sanção presidencial, definia administração contratada como (art. 10, inciso II, ‘c’, da Lei 8.666/1993, vetado pelo Presidente da República):
quando se contrata, excepcionalmente, a execução da obra ou do serviço mediante reembolso de todas as despesas incorridas para a sua execução e pagamento da remuneração ajustada para os trabalhos de administração
11.1. Para que fosse caracterizado o regime de administração contratada, seria necessário que todo o serviço realizado o fosse pela contratada, a qual seria reembolsada pelas despesas incorridas. Assim, quanto mais ineficiente e demorada fosse a execução, maior seria o valor a ser pago.
11.1.1. De acordo com o Contrato 114/2015 (peça 53, p. 236-250), são, entre outras, obrigações da contratada
10.14. Credenciar estabelecimentos comerciais (oficinas especializadas, oficinas multimarcas, concessionárias e prestadores de serviços congêneres) aptos a prestarem os serviços de manutenção de veículos, de acordo com os prazos, quantidades, especialidades e locais previstos na Especificação Técnica.
(...)
10.16. Responsabilizar-se pelo ressarcimento de eventuais prejuízos que a rede de credenciados venha a causar à CONTRATANTE, bem como por qualquer multa ou infração de trânsito no período em que o veículo estiver recolhido no estabelecimento para realização dos serviços de manutenção.
(...)
10.17. Disponibilizar serviço de gerenciamento informatizado da manutenção da frota de veículos automotores dos Correios via Internet (web), on-line e em tempo real, consoante critérios, funcionalidades e relatórios de controle estabelecidos na Especificação Técnica.
11.1.2. As atribuições do contratante no supracitado contrato englobam
11.6. Demandar cotações de preços (valor homem/hora e desconto sobre peças) e orçamentos aos estabelecimentos credenciados pela CONTRATADA, de forma a aferir o menor preço para o serviço a ser executado.
(...)
11.9. Analisar os custos em função das cotações e orçamentos obtidos da rede credenciada, bem como a conveniência da execução total ou parcial dos serviços, de forma a que, verificada sua economicidade, autorize o estabelecimento credenciado que cotou o melhor preço a executar o serviço de manutenção.
11.1.3. Além disso, a Especificação Técnica atribui aos Correios a obrigatoriedade de encaminhar os veículos a serem consertados/revisados aos estabelecimentos credenciados (peça 5, p. 7).
11.2. Uma vez que cabe à contratada a disponibilização e manutenção do software de gerenciamento dos serviços e o credenciamento dos estabelecimentos executores dos serviços, entende-se que a contratação em tela não se confunde com a administração contratada, até porque não é a credenciadora que selecionará a credenciada que prestará o serviço de manutenção veicular, e sim a própria contratante, os Correios, (mediante o cotejo de orçamentos para os estabelecimentos credenciados no raio de vinte quilômetros a partir da Unidade Operacional onde o veículo estiver lotado - vide item 2.1.3 à peça 5, p. 1).
11.3. Acerca da definição do preço, observa-se que segue uma tabela referencial, sendo calculado na metodologia de um valor (extraído dos sistemas Audatex ou Órion) descontado do percentual de 0,44%, ofertado na proposta vencedora.
11.3.1. Esse percentual de desconto incide não necessariamente sobre a tabela referencial, e sim quanto ao valor dos serviços cotados pelas credenciadas (via de regra sobre o menor dos valores orçados), conforme se verifica em cotejo das notas fiscais e orçamentos presentes à peça 95, p. 44-50.
11.4. Observa-se que, na prática, o objeto contratado possui duas fases: a primeira consiste em uma licitação para a escolha da gerenciadora de manutenção de frota (a qual, consoante exposto nesta instrução, na verdade se refere apenas ao fornecimento de software de gerenciamento e cadastramento de oficinas aptas a prestarem os serviços de manutenção), enquanto a segunda fase - realizada pelos Correios - se refere à escolha da oficina a executar o serviço de manutenção veicular entre as cadastradas da contratada dentro do raio previsto em relação à unidade operacional cujo veículo necessite do serviço.
11.4.1. Nessa segunda fase, os Correios solicitam orçamento de oficinas credenciadas da contratada, escolhendo aquela que apresenta maior desconto em relação ao sistema referencial. Tal procedimento parece caracterizar uma espécie de procedimento de ‘negociação’, visando ao aumento de desconto, em relação ao mínimo ofertado pela gerenciadora, a cada execução de serviços, considerando que a diminuição dos preços contratados é um direito disponível da contratada, e que as credenciadas podem ofertar melhores preços a fim de serem selecionadas para prestarem os serviços cotados, algo aderente ao princípio da economicidade e da competitividade (com as cautelas previstas no item 13.3 desta instrução).
11.5. Considerando que o contrato em apreço já está há mais de um ano vigente e tendo em vista que os veículos dos Correios não podem ficar sem manutenção, não se considera viável o TCU determinar a anulação desse contrato. Contudo, conforme será visto adiante, propõe-se determinar que sua prorrogação seja realizada apenas após a elaboração de estudos que comprovem a economicidade da contratação, diante de alguns riscos inerentes a esta contratação, uma vez que há dúvidas sobre se os preços efetivamente pagos são adequados àqueles cobrados no mercado, conforme análise constante dos itens 13.3 e 13.4 desta instrução.
i) Os valores da proposta vencedora não guardam relação direta com os preços praticados no decorrer da execução contratual, em ofensa aos princípios da economicidade e da obtenção da proposta mais vantajosa (peça 76, p. 14);
12. Acerca dos preços dos serviços, a empresa pública informa (peça 76, p. 14):
Assim, a aplicação desses percentuais não sofrerá alteração ao longo da vigência da contratação e sua incidência guardará relação direta sobre o valor resultante de cada intervenção, este aferido a partir dos orçamentos recebidos e critérios definidos nos itens 2.5.4.2, 2.5.5 e 2.5.5.3 da Especificação Técnica para identificação de sua vantajosidade.
Por oportuno ao tema em debate, cabe ressaltar que na metodologia anteriormente praticada, já eram indicados pelas proponentes o valor do homem/hora e o desconto sobre a tabela de preços de peças do fabricante.
Análise
13. A metodologia de orçamentação de cada serviço prevê um custo máximo (para fins dos serviços de mão de obra e peças) do valor constante no sistema referencial utilizado descontado do percentual previsto na proposta da contratada, o qual é de 0,44%. Além disso, haverá a remuneração da taxa de gerenciamento no percentual de 0,01% sobre o valor total da manutenção.
13.1. Em tese, o valor do serviço a ser prestado obedece a critérios objetivos e de mercado, isso desde que o valor já descontado das tabelas existentes no sistema referencial seja coerente com aquilo que é cobrado no setor de manutenções automotivas.
13.2. Quanto ao custo efetivo da proposta - se comparado ao valor de mercado -, a unidade jurisdicionada alega que ele é substancialmente inferior àquele existente nas tabelas referenciais devido ao procedimento de ‘negociação’ (conforme discussão constante do item 11.4.1.d da presente instrução).
13.2.1. A fim de subsidiar suas alegações, os Correios enviaram algumas notas fiscais e históricos de cotações, relativas ao período de 1º a 15/9/2016, em manutenções ocorridas nesse contrato (peça 95, p. 38-128).
13.2.2. Da análise da documentação citada no parágrafo anterior, permite-se constatar que a sistemática utilizada era dividida nos seguintes passos:
a) inicialmente, convoca-se uma oficina, entre as cadastradas pela contratada, que lista as peças e os serviços necessários, informando o valor da tabela do sistema Órion como referência (peça 95, p. 44);
b) em seguida, os valores referenciais são removidos (peça 95, p. 45) e algumas oficinas credenciadas são selecionadas para apresentar os seus respectivos orçamentos (peça 95, p. 48-50); e
c) a oficina selecionada presta o serviço e emite as notas fiscais, de peças (peça 95, p. 46) e serviços (peça 95, p. 47).
13.2.2.1. Percebe-se grande disparidade entre os valores contratados e aqueles constantes nas tabelas referenciais. A título de exemplo, o item disco de freio dianteiro, compatível com o veículo Renault Kangoo, estava cotado no sistema Órion com o preço unitário de R$ 445,98 (peça 95, p. 44), enquanto que a proposta vencedora foi no valor de R$ 64,00 (peça 95, p. 46), resultando em uma diferença de aproximadamente 85,65%. Outros itens apresentam grande diferença entre o valor da tabela e o contratado, como a caixa de direção, cuja variação entre o valor referencial (R$ 993,50) e o valor contratado (R$ 428,11) chega a cerca de 56,91% (peça 95 , p. 72 e 67).
13.2.2.2. Assim, uma vez que há grande discrepância entre os valores cotados e aqueles contratados, entende-se que a mera comparação com a tabela de referência não permite aferir a economicidade real da negociação, uma vez que os valores tabelados estão, via de regra, consideravelmente acima dos cotados pelas oficinas credenciadas.
13.2.2.3. Conclui-se, portanto, que a mera apresentação de um sistema de orçamentação não é suficiente para se atestar a vantajosidade econômica das ordens de serviço emitidas ao longo da execução contratual.
13.2.2.4. Dessa forma, apesar de não ser possível aferir com relativa precisão o preço de mercado, percebe-se que esse é substancialmente inferior, ao menos em muitos casos, ao previsto na tabela referencial descontado do valor de 0,44%.
13.3. Sugere-se determinar a ampliação do envio de cotações a cada OS expedida a todas as credenciadas existentes no raio de vinte quilômetros (ou outra distância máxima considerada viável pelos Correios) da unidade operacional da jurisdicionada que possua o veículo precisando de reparo e/ou manutenção preventiva, pois é a competição entre os credenciados que permitirá a redução dos custos, mitigando o risco de se contratar todas as peças e serviços por valores próximos aos da tabela referencial, devido ao aumento da oferta de fornecedores. Caso o número de credenciadas no raio coberto por determinada Unidade Operacional torne inviável a cotação a todas, enviar a pelo menos mais da metade dessas.
13.4. Sugere-se, ainda, condicionar a renovação do Contrato 114/2015 à justificativa, por parte dos Correios, da adequação dos preços pagos àqueles cobrados pelo mercado, mediante o uso de: amostras de comparativos com preços pagos por serviços assemelhados em contratos anteriores; ou quaisquer outros documentos e fatos que considere pertinentes.
j) Pesquisa prévia de preços realizada pelos Correios se baseou apenas no histórico de contratações, em desacordo com o entendimento do TCU (Acórdãos 2.170/2007, 1.179/2014, 2.816/2014, 70/2015, 965/2015, 895/2015, 115/2016 e 696/2016, todos do Plenário) de que deve ser levantada uma cesta de preços contendo diversas fontes (peça 76, p. 14-16);
14. Alegam os Correios que adotar uma cesta de preços a partir de diversas fontes não é compatível com a manutenção veicular, já que cada modelo possui milhares de itens (peça 76, p. 14). Pelo fato de possuir vinte e um modelos diferentes de veículos, o Centro de Transporte Operacional de Brasília teria um total aproximado de cento e cinco mil itens distintos.
14.1. Informam ainda que é difícil obter junto aos fabricantes catálogos eletrônicos de peças, e que os códigos das peças são frequentemente atualizados. Além disso, mesmo que não haja alterações dos códigos, são usuais reajustes nos preços dos itens.
14.2. Assim, entende a jurisdicionada que a discriminação de todas as peças de um veículo seria inviável, tendo, inclusive, impactos orçamentários (peça 76, p. 15).
14.3. Quanto ao histórico de preços, aduz que ele foi extraído do montante das contratações que estavam em vigor, sendo um patamar efetivamente representativo dessa espécie de despesa, dispensando qualquer tipo de pesquisa para aferição do total envolvido (peça 76, p. 15).
14.4. Acerca do desconto sobre os valores de peças e serviços e a respeito da taxa de gerenciamento, informa que fez pesquisa de mercado quando da instrução do processo licitatório, resultando nos referenciais abaixo (peça 76, p. 16):
- desconto mínimo sobre peças: 0,00%;
- desconto mínimo sobre serviços: 0,00%;
- percentual máximo da incidência da taxa do serviço de gerenciamento: 2,66%.
Análise
15. Concorda-se com a jurisdicionada quanto ao aspecto da inviabilidade de itens unitários, uma vez que a grande quantidade de itens diversos faria com que a discriminação de cada peça e/ou serviço possuísse custo-benefício não atrativo.
16. Quanto ao uso somente do histórico de preços referente aos contratos à época em vigor, observa-se que a mera autorreferenciação não permite a aferição do valor real de mercado. Mesmo que as contratações anteriores tenham sido, no momento em que foram assinadas, a valores justos, destaca-se que os preços são variáveis ao longo de tempo, e que diversos fatores podem influenciá-los (mudanças em alíquotas tributárias, inflação, novas tecnologias, volatilidade cambial, estoque ‘encalhado’ etc.). Logo, não é aceitável ignorar todos os diversos aspectos que impactem (ao menos potencialmente) a precificação dos serviços a serem contratados.
16.1. A necessidade de pesquisa de preços em fontes distintas é recorrente na jurisprudência deste Tribunal, vide, a título de exemplo, os Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário do TCU. Além disso, diversos órgãos e entidades da Administração Pública adotaram metodologia semelhante, o que poderia servir de fonte na pesquisa de preços dos Correios. A própria resposta à diligência trouxe outros exemplos, como o Pregão Eletrônico 21/2012 e o Pregão Eletrônico 227/2010, ambos organizados pelo BACEN (peça 76, p. 19).
16. 2. Questiona-se, ainda, o desconto mínimo referencial do certame de 0% para os itens ‘Aplicação de Peças e Partes Automotivas’ e ‘Serviços de Manutenção’, decorrente, segundo os Correios, ‘dos resultados obtidos na pesquisa de mercado’ (peça 76, p. 2). Observa-se que órgãos situados no Distrito Federal adotaram descontos mínimos superiores, como demonstrado na tabela abaixo:
UASG	Edital	Desconto Mínimo Estipulado no Edital	Menor Desconto na Proposta Vencedora1	
Gabinete do Ministro do Exército (160086)	Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preço 16/2016	3% (peça 81, p. 24 a 27)	5,00% (peça 91, p. 4)	
Base de Administração e Apoio do Comando Militar do Planalto (UASG 160148)	 Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços 9/2014	Não Disponível - N/D (peça 85)	16,82% (peça 86, p. 2)	
Comissão Regional de Obras da 11ª Região Militar (UASG 160066)	Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços 15/2015	N/D (peça 88)	30,00% (peça 87, p. 2)	
16º Batalhão Logístico (UASG 160055) 	Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preço 10/2015	1% (peça 89, p. 20-22)	23,00% (peça 90, p. 23)	
 1 - As propostas podiam conter descontos diferenciados por item.
16.2.1. Entende-se, portanto, que a pesquisa para fins do desconto mínimo obtida pelos Correios foi deficiente, uma vez que outros órgãos e entidades da Administração Pública usaram critério semelhante para seleção de propostas, porém com percentuais mínimos superiores.
16.3. Conclui-se que o uso do histórico de preços como uma única fonte para estimativa do montante a ser gasto na contratação não foi o procedimento adequado, uma vez que ignorou possíveis mudanças de preço - e contexto - entre a data da assinatura dos contratos anteriores e a do Contrato 114/2015.
16.4. Sugere-se dar ciência aos Correios de que a pesquisa de preços relativa ao PE 21/2015 foi deficiente, uma vez que restrita à base histórica da empresa estatal, descumprindo jurisprudência deste Tribunal (vide Acórdãos 2.170/2007, Relator Ministro Ubiratan Aguiar, e 819/2009, Relator Ministro Walton Rodrigues, todos do Plenário).
k) Impossibilidade de confirmar-se a economicidade do modelo adotado e do contrato celebrado, em vista da falta de discriminação de preços unitários, ferindo o disposto nos arts. 40, VII, c/c 55, III, da Lei 8.666/1993 (peça 76, p. 16-17);
17. O jurisdicionado inicia a resposta a esse tópico reforçando que o modelo é consagrado pela iniciativa privada e também adotado por diversas instituições públicas.
17.1. Acerca dos preços unitários, reforça argumentos anteriores, informando que (peça 76, p. 16):
A respeito de a licitação não exigir a cotação de preços unitários na formulação das propostas econômicas, foi previsto em edital um critério bastante claro e objetivo na escolha do vencedor do certame, qual seja, a obtenção do menor preço para a prestação do serviço de gerenciamento da manutenção veicular, com indicação, pela proponente, de descontos sobre peças e serviços e a incidência da taxa de gerenciamento sobre o líquido resultante.
A economicidade aqui não será medida pela simples comparação de preços unitários das propostas obtidas na licitação, mas sim decorrente da negociação levada a cada intervenção quando do recebimento dos orçamentos dos estabelecimentos credenciados, orçamentos estes que possuem parâmetros também claramente definidos na Especificação Técnica para sua aceitação.
Conforme já mencionado na alínea ‘j’, cada modelo possui uma relação de peças com aproximadamente 5 mil itens. O Centro de Transporte Operacional de Brasília possui 21 modelos de veículos, conforme Tabela 1, que estão sob sua coordenação de manutenção. Assim, o total atinge cerca de 105.000 itens.
17.2. Também informa que outro contrato com metodologia semelhante (Contrato 75/2015, da Regional de Minas Gerais) apresenta descontos consideráveis, de pelo menos vinte por cento, em relação ao constante no sistema de orçamentação eletrônica utilizado nesse instrumento - Sistema Orion (peça 76, p. 17).
Análise
18. Observa-se que a não exigência de preços unitários não implica necessariamente dano à economicidade. Além disso, a discriminação extremamente detalhada teria custo-benefício inadequado, conforme analisado no item 15 da presente instrução.
18.1. Além disso, a jurisdicionada usa como parâmetro para aferição dos preços das peças e serviços uma tabela referencial constante de um sistema consagrado pelo mercado, além de vedar pagamentos por valores superiores ao parâmetro comparativo, o que, ao menos em tese, reduz a possibilidade de sobrepreço.
18.2. A jurisdicionada ainda estimula a competição entre os potenciais fornecedores por meio do envio de cotações àqueles que estão no raio de ação definido para cada Unidade Operacional cujo veículo necessite de algum serviço, além da análise de um funcionário com conhecimentos em mecânica automotiva a fim de aferir se os orçamentos inicialmente propostos estão coerentes com o necessário. A análise de relatórios com o histórico de preços e serviços também pode ajudar no respeito ao princípio da economicidade, uma vez que permite uma base comparativa para serviços assemelhados.
18.3. Assim, considera-se justificado o presente tópico.
Riscos inerentes à forma de contratação
c) Risco de conluio entre as oficinas cadastradas e entre essas oficinas e a gerenciadora contratada no sentido de elevar os preços ao mais alto patamar possível, ainda que limitados aos valores das tabelas oficiais das fabricantes, quando da elaboração dos orçamentos, em desrespeito aos princípios da licitação, em especial os da moralidade e economicidade (peça 76, p. 6-7);
19. A jurisdicionada apresenta a seguinte argumentação (peça 76, p. 6):
Para realização do serviço de manutenção veicular, a cada intervenção o fiscal do contrato empreenderá pesquisa entre os estabelecimentos credenciados pela Contratada no sentido de aferir a melhor proposta de preços, confrontando-a com os preços de mercado constante no sistema de orçamentação eletrônica - peças e tempo de mão-de-obra (sistema Audatex).
(...)
Além disso, o fiscal disporá também de um histórico dos preços de serviços e peças praticados em intervenções anteriores, mediante consulta às informações contidas no sistema da Contratada, item 2.4.1, alínea ‘I’, da Especificação Técnica - Relatório XII
(...)
Além disso, o fiscal do contrato, coordenador de manutenção (empregado com conhecimentos em manutenção veicular), poderá consultar o mercado (outras oficinas além daquelas credenciadas pela gerenciadora), bem como realizar consultas em sites especializados, sempre que achar necessário, a fim de negociar e obter o melhor preço.
19.1. Conclui, assim, que (peça 76, p. 7)
(...) a modelagem de contratação implementada prevê mecanismos de controle para mitigar tentativa de conluio entre os estabelecimentos credenciados no sentido de elevar os preços dos serviços, permitindo a intervenção do fiscal para negociar preços que reflitam a realidade praticada no mercado. (...) Além disso, o fiscal do contrato, coordenador de manutenção (empregado com conhecimentos em manutenção veicular), poderá consultar o mercado (outras oficinas além daquelas credenciadas pela gerenciadora), bem como realizar consultas em sites especializados, sempre que achar necessário, a fim de negociar e obter o melhor preço.
Análise
20. O fato de haver um empregado do contratante com conhecimentos técnicos em manutenção veicular realmente pode mitigar o risco de orçamentos eivados de irregularidades, uma vez que, devido à assimetria de informações, existe o risco de cotações com sobrepreço e/ou serviços desnecessários.
20.1. Nos diversos instrumentos que integram o processo licitatório (termo de referência, edital, especificação técnica, contrato, entre outros) não há informação que o fiscal do contrato será um funcionário dos Correios com expertise em mecânica automotiva. O contrato, por exemplo, somente informa que é obrigação dos Correios (peça 53, p. 242)
11.9. Analisar os custos em função das cotações e orçamentos obtidos da rede credenciada, bem como a conveniência da execução total ou parcial dos serviços, de forma a que, verificada sua economicidade, autorize o estabelecimento credenciado que cotou o melhor preço a executar o serviço de manutenção.
20.1.1. Observa-se que o disposto acima só será viável se o avaliador possuir conhecimentos técnicos sobre o tema, porém isso não está expresso no contrato (ou em algum outro documento, até onde foi verificado, do processo administrativo relativo à contratação).
20.1.1.1. Tal prática (não explicitação de que funcionário deve possuir conhecimento específico em manutenção veicular) aumenta o risco de ineficácia da análise dos orçamentos propostos, uma vez que funcionário não qualificado teoricamente poderia indevidamente executar esse serviço.
20.1.2. Também se sugere recomendar que os Correios apenas designem fiscais, relativos à verificação dos serviços e peças cotados, para esse contrato que tenham essa competência (conhecimentos comprovados em manutenção veicular).
20.2. O relatório com o histórico de preços e serviços é uma funcionalidade interessante, a qual pode facilitar a comparabilidade entre os custos dos serviços ao longo do tempo, em especial se as cotações cotejadas envolverem veículos e serviços de categorias semelhantes.
20.2.1. Há de se considerar, porém, que, se não houver uma possibilidade, por meio, pelo menos, de amostragem, de verificar a cobrança de preço por parte das credenciadas em relação ao valor real de mercado, conforme questionamento presente nos itens 13.2.2.3 e 13.2.2.4 desta instrução, o mero relatório de preços não terá eficácia, uma vez que não colaborará concretamente para a redução dos preços dos serviços de mecânica automotiva.
d) Risco de a gerenciadora contratada cobrar uma ‘taxa extra’ das oficinas para cadastrá-las e/ou em cada serviço prestado aos Correios, em desrespeito aos princípios da licitação, em especial os da moralidade, economicidade e isonomia (peça 76, p. 7-8);
21. Aduz a jurisdicionada que este modelo de prestação de serviço é largamente utilizado junto às empresas frotistas (a frota dos Correios foi considerada assemelhada a dessas empresas devido à variedade e quantidade de veículos), por ser prático, econômico e melhorar o controle e gestão da frota (peça 76, p. 7).
21.1. Também informa que um diferencial do atual modelo é o serviço adicional de gestão informatizada para os serviços prestados, tanto para os Correios quanto para os estabelecimentos credenciados.
Análise
22. Inicialmente, destaca-se que não se está questionando o uso de um sistema informatizado para a gestão da frota dos Correios.
22.1. Realmente é comum que empresas de logística utilizem sistemas computacionais cujo objeto seja a gestão de suas frotas. Há empresas especializadas no desenvolvimento e manutenção de tais softwares, como, por exemplo, a Assiste Engenharia de Softwares Técnicos, a ALD Automotive e o Grupo Benner (peça 79).
23. Acerca da dúvida em tela (item d do Ofício 1169/2016-TCU/Selog), observa-se que não foi respondida pelo jurisdicionada. O fato de o credenciamento ser de exclusiva responsabilidade da contratada traz em si um risco inerente à solução proposta, já que não há garantias que serão credenciados os prestadores de serviços mais eficientes e/ou baratos.
23.1. Todavia, o risco de subjetividade é minimizado pelo fato de os Correios exigirem uma quantidade mínima de credenciados por Unidade Operacional (peça 5, p. 1), o que majora a concorrência pela realização dos serviços de reparo e manutenção.
23.2. Causa espécie, ainda, o fato de a taxa cobrada pela gerenciadora ser de somente 0,01% do valor do serviço, algo que levanta dúvidas acerca da exequibilidade da proposta, pois valor tão diminuto nem será suficiente para cobrir os custos operacionais da contratada, conforme item 33.4 deste documento.
23.2.1. Em modelo de contratação assemelhado, discutido no TC 014.742/2011-0, a Secex/RJ informou o seguinte (peça 94, p. 16):
A despeito de ter vencido a licitação cobrando da SR/DPF/RJ uma taxa de administração nula, isto é, de zero por cento, os donos das oficinas visitadas informaram, verbalmente, ao auditor e aos peritos federais que o acompanharam que a Ticket desconta 13% ou 20% do valor total constante das notas fiscais emitidas contra o Departamento de Polícia Federal, Superintendência Regional no Rio de Janeiro. A diferença entre treze e vinte por cento, segundo o relato dos responsáveis pelas oficinas, decorre da possibilidade de a oficina prestadora de serviços querer antecipar o recebimento financeiro do valor (líquido) faturado. Por tal antecipação, a Ticket Serviços cobraria das oficinas 7% adicionais.
23.2.2. Observa-se, portanto, que essa possibilidade de cobrança de ‘taxa extra’ como meio de seleção das credenciadas é, provavelmente, o meio real de remuneração da contratada, sendo praxe em processos assemelhados.
23.2.3. Conforme discutido no item 23.1 supra, o estabelecimento de um número mínimo de credenciados por Unidade Operacional mitiga eventuais danos relativos a uma excessiva subjetividade na proposta.
23.2.4. Além disso, uma boa prática seria a possibilidade de a contratante poder exigir o credenciamento de outras prestadoras de serviços.
23.3. Dessa forma, considera-se que, no caso concreto, a adoção das cautelas necessárias (como o envio para um mínimo, de três ou mais, credenciadas a cada raio de vinte quilômetros próximo a uma Unidade Operacional, além da possibilidade de a contratante exigir que a contratada credencie oficinas de sua escolha) mitiga os riscos aos princípios da isonomia, competitividade e economicidade.
f) Ausência de clara demonstração de critérios que assegurem igualdade de condições às oficinas cadastradas de certa região quando da solicitação dos orçamentos, ferindo o princípio da isonomia (peça 76, p. 9-10);
24. Acerca deste item, a jurisdicionada afirmou que, para cada uma de suas unidades operacionais, todos os estabelecimentos credenciados em determinada localidade serão consultados para participar da cotação e poderão executar o serviço (peça 76, p. 9).
Análise
25. A Especificação Técnica, quanto ao sistema informatizado, informa que uma das funcionalidades previstas é (peça 5, p. 5)
h) Possibilitar a realização pela CONTRATANTE de, no mínimo, 3 (três) orçamentos em estabelecimentos credenciados diferenciados, sem que haja bloqueio do sistema no caso de opção por uso de apenas 1 (um) orçamento;
25.1. Combinando o item acima com a resposta dos Correios, chega-se à conclusão de que o número mínimo de orçamentos previsto no sistema não implica necessariamente o envio de três orçamentos, sendo uma característica meramente explicativa.
25.2. Caso realmente o contratante envie sempre a consulta a todos os estabelecimentos credenciados na área abrangida, não há que se falar em favorecimento a um estabelecimento específico, assim se considera que a jurisdicionada dirimiu a dúvida.
25.3. Sugere-se, todavia, dar ciência à entidade de que a redação da funcionalidade descrita na letra h do item 2.2.3 da Especificação técnica pode causar dubiedade ao se entender que serão enviados obrigatoriamente o máximo de três orçamentos para as credenciadas em determinada área, em vez de todas as credenciadas disponíveis na região geográfica de sua unidade operacional.
25.4. Também se propõe determinar à unidade jurisdicionada que, em eventual novo contrato acerca do mesmo objeto, insira cláusula que torne obrigatório o envio de pedido de cotação a todos os estabelecimentos, exceto se o número for tão alto que torne a consulta a todos contraproducente, credenciados dentro do raio definido pela Administração (no caso do Contrato 114/2015 foi de vinte quilômetros ao redor de cada unidade operacional), ou que, caso justifique eventual renovação do atual, adote a prática de consultar todos os credenciados, exceto se o número for tão alto que torne a consulta a todos contraproducente, devidamente habilitados a cada orçamento de serviços.
g) Constatação de que parte das oficinas cadastradas não atendem aos critérios legais de habilitação fiscal/trabalhista para contratação previstos no art. 29 da Lei 8.666/1993 e que esse controle não é efetuado pelos Correios, mas sim pela gerenciadora (peça 76, p 10-12);
26. A jurisdicionada informa que as exigências quanto às empresas que serão contratadas pela gerenciadora não se confundem com condições habilitatórias, uma vez que essas são aferidas apenas para o licitante vencedor.
26.1. Realça que o PE 21/2015 não objetiva a contratação de um leque de empresas que prestam serviços de oficina para os Correios, pois tal forma de contratação ‘não é razoável, já se demonstrou defasada e improdutiva’ (peça 76, p. 11).
26.2. Os Correios avaliaram, no caso concreto, que a melhor forma de atender ao interesse público foi definir as condições de habilitação da proponente vencedora e incumbi-la de acompanhar as condições/requisitos que garantam a aptidão dos estabelecimentos credenciados.
26.3. Também frisa o dinamismo da verificação (peça 76, p. 12):
Decerto, o acompanhamento dos estabelecimentos credenciados deve ser dinâmico, atividade a ser desempenhada pela empresa gerenciadora. Deve ocorrer no curso da execução contratual, pois a empresa gerenciadora tem por obrigação credenciar e manter credenciados apenas estabelecimentos autorizados a funcionar pelos órgãos reguladores e que estejam em conformidade com a legislação específica e ambiental.
Além disso, será acompanhado, também, se os estabelecimentos terão condições de emitir documento fiscal comprovando os serviços de manutenção e aplicação de peças/partes automotivas, o que garante a regularidade fiscal, para fins tributários.
Análise
27. Conforme análise constante dos itens 92 a 100 da instrução anterior (peça 61, p. 13-14), o não atendimento dos requisitos de habilitação previstos na Lei 8.666/1993 também deve ser aplicado aos subcontratados, uma vez que tais requisitos são devidos até mesmo para contratações diretas por parte da Administração (Acórdão 2.082/2009-TCU-Plenário, Relator Augusto Nardes).
27.1. Entretanto, no caso em tela a relação contratual é apenas com a empresa gerenciadora, não havendo relacionamento jurídico entre os Correios e as credenciadas.
27.2. Observa-se, portanto, que não cabe analogia com a subcontratação, uma vez que o relacionamento entre as credenciadas e a gerenciadora é regido pelo Direito Privado, o qual não deve obediência às disposições da Lei 8.666/1993.
27.3. Consideram-se procedentes as justificativas da unidade jurisdicionada acerca deste tópico.
h) A prática de solicitar no mínimo três cotações de preços a cada serviço a ser realizado configura fracionamento indevido de licitação, em desacordo com o art. 23, §§ 1°e 2°, da Lei 8.666/1993 e também com a jurisprudência dessa Corte de Contas (Acórdão 125/2000-TCU-Plenário, 201/2000-TCU-1ª Câmara, 313/2000-TCU-2ª Câmara, 204/2002-TCU-Plenário, 752/2003-TCU-1ª Câmara e 6.594/2010-TCU-1ª Câmara, entre outros) (peça 76, p. 12-14);
28. Os Correios afirmam que (peça 76, p. 12-14)
procedimentos de envio de pedidos de cotação aos estabelecimentos credenciados e a realização dos serviços com aquele que apresentou a melhor proposta não se configura em fracionamento do objeto, mesmo porque o objeto contratual, conforme já dito anteriormente, versa sobre a prestação do serviço de gerenciamento informatizado da manutenção veicular e não simplesmente a realização dos serviços de manutenção.
(...)
Diante disso, o objeto licitado correspondeu à Prestação de Serviços de Gerenciamento Informatizado da Manutenção Veicular dos Correios. O objeto é o gerenciamento e, nesse sentido, participaram todas as empresas interessadas no referido certame.
Por sua vez, a solicitação de no mínimo três cotações a cada serviço é atividade inerente ao modelo de gerenciamento adotado pelos Correios. Trata-se de zelo ao interesse público, pois, do contrário, os Correios não teriam controle acerca da vantajosidade na execução de cada serviço. O objeto contratual já foi definido e licitado no curso do certame licitatório. Foi dimensionado em sua totalidade.
Análise
29. O valor global máximo da contratação foi de R$ 3.625.724,46, sendo que o somatório dos itens 1.1 (Aplicação de Partes e Peças Automotivas) e 1.2 (Serviços de Manutenção [mão de obra]) totaliza R$ 3.625.360,24, o que equivale a aproximadamente 99,99% do montante a ser despendido.
29.1. Ora, mesmo que o objeto seja a ‘a prestação do serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos dos Correios’ (peça 53, p. 237), o valor de tal serviço (gerenciamento) é irrisório frente ao montante a ser gasto com reparos (incluindo peças e mão de obra). Entende-se, portanto, que cabe sim a discussão quanto ao fracionamento de despesa.
29.2. Conforme entendimento deste Tribunal, presente no Acórdão 589/2010-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Marcos Bemquerer,
Impende esclarecer que o fracionamento é prática vedada pelo § 5º do art. 23 da Lei n. 8.666/1993. Caracteriza-se pela divisão da despesa para utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela lei para o total da despesa ou para efetuar dispensas de certame, ocasionando contratações diretas sem disputa. As licitações deflagradas ao longo do exercício financeiro, com vistas a um mesmo objeto ou finalidade, devem contemplar a modalidade de licitação correspondente ao conjunto do que deveria ser contratado.
(grifos ausentes do original)
29.2.1. Sobre a seleção de oficinas credenciadas, vide análise realizada no item 23.1 da presente instrução.
29.3. Entende-se que seria desarrazoada qualquer espécie de determinação a fim de que os Correios realizassem um pregão (ou até mesmo um convite) a cada serviço necessitado, pois a empresa pública teria prejuízos devido ao alto tempo que seus veículos ficariam parados, além dos gastos administrativos com o gerenciamento de inúmeras licitações e contratos para objetos assemelhados.
29.4. Considera-se aceitável a metodologia de enviar cotações às credenciadas, desde que sejam tomadas algumas cautelas a fim de permitir real competitividade entre as prestadoras de serviços, a exemplo dos tópicos 23.2.3 e 23.2.4 da presente instrução.
29.5. Assim, considera-se procedente a justificativa apresentada.
l) Ausência de demonstração de não haver prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala a justificar a adjudicação do objeto pelo preço global e não por item, em desacordo com o enunciado da Súmula - TCU 247 (peça 76, p. 18);
30. Os Correios iniciam a resposta a esse tópico reafirmando que o objeto da licitação é a prestação do serviço de gerenciamento informatizado da manutenção veicular.
30.1. Informam ainda que (peça 76, p. 18)
Assim sendo, se realizada a adjudicação por itens, de forma independente, não poderia a Contratada (Gerenciadora) disponibilizar a ferramenta de gestão à Contratante. Por ocasião da formulação do Termo de Referência para a contratação em tela, assim foi justificada a agrupação dos três itens no mesmo lote (item 1.2 do Termo de Referência desta contratação):
(...)
A reunião dos itens num mesmo lote facilitará os serviços de manutenção dos tipos de veículos, de marcas/modelos e de anos de fabricação diferenciados existentes na frota dos Correios, já que isto exige um grande número de peças de reposição diferentes, além de procedimentos técnicos e ferramental específico, em maior quantidade.
O não agrupamento de objetos poderá ensejar prejuízo ao conjunto ou complexo do objeto a ser licitado.
Análise
31. Discorda-se da afirmativa do jurisdicionado que não seria possível a disponibilização da ferramenta de gestão por parte da contratada à contratante caso a adjudicação fosse realizada por itens, em vez de por lote único.
31.1. O sistema de gestão em tela permite o acesso dos mais diversos perfis de usuários (por exemplo: administrador - empresa contratada -; prestadores de serviços - oficinas e demais credenciados -; e os diversos funcionários da contratante, cada qual, possivelmente, com um perfil e acesso a funcionalidades distintas) por meio da disponibilização de logins.
31.2. Ressalta-se, ainda, que o mesmo sistema pode, com as adaptações necessárias, ser usado em outros locais, uma vez que as regras de negócio não se alteram. A diferença ficaria basicamente nos dados (frotas, prestadoras de serviços e usuários) de cada regional.
31.3. Apesar das ressalvas acima, é razoável o agrupamento dos itens distintos em um único lote, uma vez que de fato haverá ganho de celeridade ao se centralizar os dados da frota e históricos de serviços e cotações em um único sistema, além da maior facilidade em realizar comparações quantos aos preços de serviços já realizados.
31.3.1. Além disso, a realização da negociação entre os Correios e as credenciadas contribui para majorar os descontos obtidos quando da realização dos serviços, vide item 11.4.1 da presente instrução.
31.4. Logo, considera-se que no caso concreto a adjudicação do objeto pelo preço global não ocasionou prejuízo para o conjunto, e nem perda de economia de escala.
Remuneração da contratada
e) Ausência de justificativa, no caso concreto, para atribuir uma remuneração proporcional ao mensal gasto com peças/serviços à gerenciadora contratada, haja vista que suas atividades na execução do acordo contratual não estão vinculadas diretamente aos serviços de manutenção em si, em desacordo com o princípio da economicidade (peça 76, p. 8-9);
32. A justificativa dos Correios para a remuneração proporcional ao gasto mensal com peças e serviços é transcrita abaixo (peça 76, p. 9)
O serviço prestado pela Gerenciadora agrega uma ferramenta de gestão à atividade de manutenção veicular. Assim, quanto mais eventos (intervenções) houver na prestação de serviço de manutenção veicular, maior será sua atuação na captação, tratamento e disponibilização desses dados/informações no sistema de gerenciamento, resultando, por consequência, cobrança proporcional pela prestação do serviço. Aqui também, a exemplo da situação anteriormente citada, tal procedimento não representa nenhuma irregularidade comercial ou contratual perante a legislação vigente.
Análise
33. Concorda-se com a jurisdicionada quanto ao fato de que um maior número de eventos normalmente acarreta um maior número de atuações por parte do desenvolvedor do sistema. Há, porém, alguns pontos que devem ser considerados.
33.1. O desenvolvimento de um sistema de informação costuma ser muito mais custoso (em termos de homem/hora) no início, uma vez que está sendo implementado. Com o passar do tempo, à medida que o sistema adquire maturidade (isto é, os erros e bugs diminuem, além das principais funcionalidades passarem a ser conhecidas pelos usuários) a tendência é que o esforço se reduza para um patamar que oscilará pouco.
33.2. Grandes mudanças ocorrerão mais com a implantação de novas funcionalidades (por exemplo, novos relatórios), e não apenas porque há mais usuários no sistema. Logo, não existe comprovação de linearidade entre a quantidade de usuários (tanto os empregados dos Correios quanto os responsáveis por parte dos prestadores de serviços de reparo e manutenção dos veículos) do sistema com o trabalho do desenvolvedor.
33.3. Ademais, destaca-se também o fato de que a quantidade de serviços não está necessariamente ligada ao valor desses. É possível, em tese, que, por exemplo, um mês possua menor demanda, porém o valor unitário de cada serviço seja alto, enquanto que um outro período similar de tempo contenha diversos serviços de baixo custo. Dessa forma, a remuneração como um percentual do valor faturado não atenderia ao custo de manutenção do software.
33.4. Ainda acerca da remuneração da contratada, o valor da oferta vencedora para o item ‘Serviços de Gerenciamento’ foi de 0,01%, como visto no item 8.1 desta instrução. Uma vez que o valor previsto para esse item foi de apenas R$ 364,12 (peça 53, p. 237), questiona-se a exequibilidade da proposta, uma vez que a remuneração da contratada não será suficiente para a cobertura dos gastos que terá para cumprir suas obrigações (pessoal, infraestruturas física e de TI, eventuais ressarcimentos de prejuízos causados pelas credenciadas etc.).
33.5. Conclui-se que a jurisdicionada não elucidou a dúvida em tela. Propõe-se determinar aos Correios que, na próxima licitação para esse objeto, avalie as possíveis formas de pagamento à contratada, incluindo, entre outras, a remuneração por quantidade de serviços de prestados - independentemente do valor - e percentual sobre o valor mensal dos serviços e peças, adotando a melhor opção entre as estudadas.
Outros tópicos
m) Outras informações que julgar pertinentes à questão (peça 76, p. 18-19);
34. Os Correios reafirmam que a estimativa de valores com reparos e reposições de peças decorre do histórico de demandas em contratos combinadas com a ampliação prevista de sua frota. Também reforça a forma de pagamento informando que (peça 76, p. 18-19)
No item 13.1 do contrato encontra-se descrita a forma de pagamento dos serviços, a saber, faturamento mensal tomando por base os serviços prestados e as peças/acessórios/componentes aplicados naquele período, com os respectivos descontos (se contratualmente previstos), sobre esse montante incidindo a taxa referente ao serviço de gerenciamento
(...)
Por ocasião do fechamento do presente relatório, constatamos que a Gerenciadora contratada migrará do Sistema Audatex para o Sistema Orion que possui as mesmas funcionalidades do até então utilizado. Dessa forma, todos os esclarecimentos prestados ficam integralmente mantidos.
Por fim, cumpre informar que outras Administrações Públicas já se utilizam da modelagem de contratação ora implantada pelos Correios, sendo utilizada a mesma sistemática de remuneração no objeto e uso de estimativa para cálculo do valor global base para os pregões.
Análise
35. Conforme consta do item 16 da presente instrução, entende-se que o uso do histórico de gastos dos Correios não reflete adequadamente o valor de mercado para manutenções veiculares (incluindo tanto peças quanto o custo da mão de obra envolvida nos reparos).
36. Quanto à forma de pagamento, questiona-se a correlação entre os valores dos serviços prestados e a taxa de administração da gerenciadora, uma vez que não há comprovação de que o esforço despendido na manutenção e gerenciamento do sistema de gestão esteja relacionado diretamente ao custo dos serviços prestados pelas credenciadas, conforme discutido no item 33.3 desta instrução.
37. Acerca do modelo em tela (contratação de uma empresa gerenciadora com emprego de profissionais contratados e/ou credenciados mediante remuneração com base em taxa de administração), esta Corte de Contas já o analisou em diversos Acórdãos, a exemplo dos Acórdãos 2.731/2009-TCU-Plenário - Ministro Relator Marcos Bemquerer, 6.512/2012-TCU-1ª Câmara - Ministro Relator Weder de Oliveira, e 3.457/2012-TCU-Plenário - Ministro Relator José Jorge, os quais, apesar de elencarem alguns riscos intrínsecos a esse modelo, não o consideraram ilegal.
37.1. O Acórdão 3.457/2012-TCU-Plenário tratou de contrato quase idêntico ao analisado, tendo o Relator assim se manifestado:
De início, a equipe de auditoria observou que o critério de julgamento adotado para a definição do licitante vencedor compromete qualquer avaliação quanto à vantagem do certame, pois somente a taxa de administração, que representa no máximo 5% do valor estimado para o contrato, foi submetida à disputa pública por meio do Pregão Eletrônico 34/2009.
Vale dizer, os itens que efetivamente compõem os custos relativos à manutenção dos veículos - preços de peças e mão de obra (itens 2 e 3) - não foram objeto de concorrência, sendo contratados pelo valor total estimado. Assim, a Funasa/MS acabou por abrir mão de possíveis descontos que poderia obter se envolvesse esses itens, de significativa representatividade, no critério do julgamento do certame.
Registre-se que a taxa de administração ofertada pela empresa S.H. Informática, única participante do certame, foi de 0,01%, o que apenas evidencia a insignificância da parcela do objeto colocada em disputa.
De acordo com essa nova sistemática de contratação adotada pela Funasa, na hipótese de um veículo necessitar de manutenção preventiva ou corretiva, ele será encaminhado a uma oficina credenciada pela empresa, onde será verificado que tipo de serviço deverá ser realizado e quais peças deverão ser substituídas.
Com base no orçamento fornecido por essa oficina, um dos servidores responsáveis por fiscalizar o contrato solicitará a outros estabelecimentos pertencentes à rede credenciada que ofereçam seus orçamentos, utilizando para isso o sistema informatizado fornecido pela S.H. Informática. Esses orçamentos serão encaminhados ao fiscal, por meio do próprio sistema informatizado.
O fiscal então deve escolher a oficina que prestará os serviços, devendo em princípio, selecionar a oficina que apresentar menor preço.
(grifos ausentes do original)
37.1.1. Quanto ao contrato acima, a Corte acordou em
9.8. determinar à Superintendência da Funasa em Mato Grosso do Sul que, em relação ao Contrato nº 52/2009, celebrado com base no modelo de prestação de serviços automotivos via gerenciamento por empresa interposta e remunerada com base em taxa de administração, adote as seguintes providências:
9.8.1. antes de decidir pela prorrogação da vigência contratual ou pela realização de nova licitação nesse mesmo modelo, aguarde a deliberação do TCU no processo de acompanhamento que está sendo promovido no âmbito do TC 014.742/2011-0;
9.8.2. alternativamente ao aguardo da deliberação do TCU no TC-014.742/2011-0, a decisão da Funasa/MS a que alude o subitem anterior deverá ser precedida da efetiva demonstração tanto da economicidade do modelo de disputa sobre a taxa de administração em detrimento do modelo com desconto sobre peças e mão de obra, quanto da economicidade desse novo modelo em relação ao método antes utilizado pela entidade para a contratação de serviços dessa natureza (avenças celebradas diretamente com oficinas);
37.1.2. O TC 014.742/2011-0, por sua vez, foi apreciado mediante o Acórdão 411/2014-TCU-2ª Câmara (Ministro Relator Aroldo Cedraz), o qual também não questionou a legalidade da contratação, sem prejuízo de fazer as recomendações abaixo:
1.6.1. recomendar à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro que normatize os procedimentos para a manutenção contratada dos veículos de sua frota, contemplando procedimentos para o adequado controle de entrada e saída dos veículos nas oficinas credenciadas, incluindo-se o controle do tempo decorrido em cada manutenção;
1.6.2. recomendar que a Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro (SR/DPF/RJ) adote providências para aprimorar os controles internos sobre a execução do contrato 1/2009, de forma a garantir a economicidade da contratação, em especial no que concerne a:
1.6.2.1. realizar diagnóstico prévio das necessidades de manutenção dos veículos, à vista, inclusive, dos serviços já prestados nos últimos doze meses;
1.6.2.2. verificar a pertinência dos serviços propostos em face das reclamações dos usuários dos veículos; e
1.6.2.3. garantir a compatibilidade dos preços faturados àqueles praticados no mercado;
37.2. Observa-se que o TCU considerou válido o modelo adotado, sem prejuízo de recorrentemente solicitar informações acerca da economia quando em cotejo com o modelo anterior (contrato direto com as prestadoras dos serviços de reparos e manutenção veicular) e da análise dos controles internos adotados pelos jurisdicionados a fim de mitigar os riscos inerentes ao modelo, em especial a dúvida quanto à economicidade de sua execução.
LEI DE RESPONSABILIDADE DAS ESTATAIS
38. Em 30/6/2016 foi publicada a Lei 13.303/2016, conhecida como Lei de Responsabilidade das Estatais (LRE). Tal lei dispõe acerca do estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
38.1. A seção VII do Título I (Das Licitações) do Título II da referida lei trata dos procedimentos auxiliares das licitações, dispondo que
Art. 63. São procedimentos auxiliares das licitações regidas por esta Lei:
I - pré-qualificação permanente;
II - cadastramento;
III - sistema de registro de preços;
IV - catálogo eletrônico de padronização.
Parágrafo único. Os procedimentos de que trata o caput deste artigo obedecerão a critérios claros e objetivos definidos em regulamento.
Art. 64. Considera-se pré-qualificação permanente o procedimento anterior à licitação destinado a identificar:
I - fornecedores que reúnam condições de habilitação exigidas para o fornecimento de bem ou a execução de serviço ou obra nos prazos, locais e condições previamente estabelecidos;
II - bens que atendam às exigências técnicas e de qualidade da administração pública.
§ 1o O procedimento de pré-qualificação será público e permanentemente aberto à inscrição de qualquer interessado.
§ 2o A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão restringir a participação em suas licitações a fornecedores ou produtos pré-qualificados, nas condições estabelecidas em regulamento.
§ 3o A pré-qualificação poderá ser efetuada nos grupos ou segmentos, segundo as especialidades dos fornecedores.
§ 4o A pré-qualificação poderá ser parcial ou total, contendo alguns ou todos os requisitos de habilitação ou técnicos necessários à contratação, assegurada, em qualquer hipótese, a igualdade de condições entre os concorrentes.
§ 5o A pré-qualificação terá validade de 1 (um) ano, no máximo, podendo ser atualizada a qualquer tempo.
(grifos ausentes do original)
38.2. Percebe-se que, de acordo com os ditames da Lei 13.303/2016, seria possível uma sistemática na qual os Correios realizariam um pregão com vistas à contratação de um sistema de software para gerenciamento de sua frota (ou mesmo desenvolver internamente esse software) enquanto poderia pré-classificar os potenciais fornecedores de serviços de manutenção e reparos automotivos. Dessa forma, algumas vulnerabilidades seriam mitigadas, como o risco de cobrança de ‘taxa extra’ e a ausência de requisitos habilitatórios por parte das oficinas.
38.2.1. Uma alternativa seria a realização de um credenciamento (espécie de inexigibilidade aceita por esta Corte de Contas - vide, por exemplo, os Acórdãos 3.567/2014-TCU-Plenário, 5.178/2013-TCU-1ª Câmara e 2.707/2014-TCU-Plenário), em que os Correios cadastrariam todas as oficinas que atendessem a pré-requisitos habilitatórios e técnicos e que aceitassem contratar com um valor de desconto mínimo, definido pela empresa pública, sobre uma tabela referencial. Após isso, em busca da maior economicidade, seria possível uma etapa de negociação, na qual as credenciadas ofertariam descontos ainda maiores a fim de prestarem o serviço. Caso houvesse empate nessa negociação (ou nenhuma se interessasse em contratar por valor inferior ao percentual definido a priori pela jurisdicionada) seria estabelecido um critério para a seleção do fornecedor, como, por exemplo, o sorteio.
38.3. Ainda no âmbito dos requisitos habilitatórios, a LRE dispõe o seguinte:
Art. 58. A habilitação será apreciada exclusivamente a partir dos seguintes parâmetros:
I - exigência da apresentação de documentos aptos a comprovar a possibilidade da aquisição de direitos e da contração de obrigações por parte do licitante;
II - qualificação técnica, restrita a parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes, de acordo com parâmetros estabelecidos de forma expressa no instrumento convocatório;
III - capacidade econômica e financeira;
IV - recolhimento de quantia a título de adiantamento, tratando-se de licitações em que se utilize como critério de julgamento a maior oferta de preço.
§ 1o Quando o critério de julgamento utilizado for a maior oferta de preço, os requisitos de qualificação técnica e de capacidade econômica e financeira poderão ser dispensados.
§ 2o Na hipótese do § 1o, reverterá a favor da empresa pública ou da sociedade de economia mista o valor de quantia eventualmente exigida no instrumento convocatório a título de adiantamento, caso o licitante não efetue o restante do pagamento devido no prazo para tanto estipulado.
(grifos ausentes do original)
38.4. Percebe-se que a lei em tela não afastou a necessidade do cumprimento das obrigações fiscais, previdenciárias e trabalhistas por parte dos licitantes (estando conforme com a interpretação desta Corte de Contas), uma vez que só é permitido contratar com o poder público àqueles que cumpram suas obrigações. Nesse sentido, vide, por exemplo, o artigo 193 do Código Tributário Nacional, transcrito abaixo.
Art. 193. Salvo quando expressamente autorizado por lei, nenhum departamento da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal, ou dos Municípios, ou sua autarquia, celebrará contrato ou aceitará proposta em concorrência pública sem que o contratante ou proponente faça prova da quitação de todos os tributos devidos à Fazenda Pública interessada, relativos à atividade em cujo exercício contrata ou concorre.
39. Poderia ser feita também discussão sobre se os Correios estariam obrigados a licitar a manutenção de frota, pois, segundo as disposições da Lei 13.303/2016, tem-se que:
Art. 28. Os contratos com terceiros destinados à prestação de serviços às empresas públicas e às sociedades de economia mista, inclusive de engenharia e de publicidade, à aquisição e à locação de bens, à alienação de bens e ativos integrantes do respectivo patrimônio ou à execução de obras a serem integradas a esse patrimônio, bem como à implementação de ônus real sobre tais bens, serão precedidos de licitação nos termos desta Lei, ressalvadas as hipóteses previstas nos arts. 29 e 30.
(...)
§ 3º São as empresas públicas e as sociedades de economia mista dispensadas da observância dos dispositivos deste Capítulo nas seguintes situações:
I - comercialização, prestação ou execução, de forma direta, pelas empresas mencionadas no caput, de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus respectivos objetos sociais;
(...)
(grifos ausentes do original)
39.1. Entende-se que o fato de a lei exigir a prestação do serviço de forma direta é suficiente para afastar a possibilidade de dispensa de licitação, uma vez que, como a própria jurisdicionada disse recorrentemente em sua resposta à oitiva sob análise, não há vínculo contratual entre ela e as prestadoras dos serviços.
39.2. Ainda acerca do inciso I do § 3º supratranscrito, entende-se que a melhor interpretação aplicável seja a de restringir seu trecho in fine, visto que a palavra ‘relacionados’ possui um alto grau de indefinição. Uma vez que a licitação é a praxe nos contratos com terceiros (conforme estipulado no caput do art. 28 da Lei 13.303/2016), conclui-se que apenas os produtos, serviços ou obras relacionados de forma direta com os objetos sociais das empresas públicas e sociedades de economia mista devem ser dispensados do dever de licitar, além, é claro, das hipóteses previstas no art. 29 dessa lei.
Informações Adicionais
40. Os processos TC 033.388/2015-6 e TC 019.142/2015-3, ambos representações que tratam de objetos similares a este, e ainda não foram julgados, são conexos ao atual.
CONCLUSÃO
41. Da análise efetuada, destacam-se as seguintes questões:
a) a forma de sua remuneração (um percentual acerca do total faturado mensalmente) não guarda relação direta com seu esforço, uma vez que não está ligada à quantidade de credenciadas nem ao uso do software, mas sim ao montante devido pela reposição de peças e mão de obra, que são fornecidos pelas credenciadas; e (item 33.3 da instrução em tela)
b) quanto à definição e pesquisa dos preços, destaca-se que a pesquisa de preços realizada definiu percentual mínimo de desconto de 0% (peça 76, p. 2), enquanto que outras pesquisas baseadas na tabela referencial em questão obtiveram, percentuais superiores, constando-se, desta forma, indício de limitação na realização da pesquisa de mercado, o que pode levar à contratação não vantajosa - vide item 16.2, e subitens, da presente instrução; e
42. Propõe-se que o contrato em tela (Contrato 114/2015) só seja prorrogado caso os Correios comprovem a economicidade do ajuste em vigor, podendo valer-se para tal de comparações com gastos relativos a contratos anteriores, comparação de serviços assemelhados contratados com os de outros órgãos e/ou entidades, entre outros.
43. Sugere-se, ainda, dar ciência aos Correios que, a pesquisa de preço realizada descumpriu as boas práticas e jurisprudência do Tribunal de Contas da União, uma vez que se restringiu ao histórico de gastos da própria jurisdicionada (item 16.4 da presente instrução).
44. Conclui-se, ainda, que a não discriminação dos preços unitários das peças e mão de obra referentes aos serviços de manutenção veicular não constitui irregularidade, pois haverá o uso de uma tabela referencial comparativa para aferição dos preços.
45. O modelo referente ao Contrato 114/2015 não se confunde com o regime de administração contratada, vetado pelo Presidente da República à época da publicação da Lei 8.6661/993.
46. Propõe-se dar ciência à empresa pública de que a redação da funcionalidade descrita na letra h do item 2.2.3 da Especificação técnica pode causar dubiedade ao se entender que serão enviados o máximo de três orçamentos para as credenciadas em determinada área, em vez de para todas, quando viável, as credenciadas na região geográfica da Unidade Operacional (item 25.3 desta instrução).
47. Não há comprovação de que o valor de mercado seja o preço constante de um sistema referencial descontado do valor de 0,44%. Todavia, a negociação direta, realizada por meio de sistema de informação, entre os Correios e as credenciadas foi responsável por descontos bem superiores ao mínimo previsto na proposta vencedora (item 13.2.2.1 da instrução em tela).
48. Não há evidências de que o julgamento por menor valor global, em vez de por lotes, ocasionou prejuízo ao conjunto a ser licitado ou dano à economicidade da contratação (item 31.4 da presente instrução).
49. Esta Corte de Contas possui deliberações considerando que a modelagem adotada nesse caso (empresa gerenciadora com emprego de profissionais contratados e/ou credenciados mediante remuneração com base em taxa de administração) é legalmente possível (vide os Acórdãos 2.731/2009-TCU-Plenário, Relator Ministro Marcos Bemquerer, 6.512/2012-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Weder de Oliveira, e 3.457/2012-TCU-Plenário, Relator Ministro José Jorge).
50. Os Correios podem atuar no sentido de estimular a competitividade entre as credenciadas, adotando ações como enviar os pedidos de orçamentos para os serviços e peças cotados a todos ou ao maior número de credenciados dentro da área definida em cada Unidade Operacional (item 13.3 desta instrução) e solicitar à contratada que inclua em sua rede de credenciadas prestadoras de serviço de reconhecida competência (item 23.2.4 da instrução em tela).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
51. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer da presente documentação como representação pelo atendimento aos requisitos previstos no art. 235 c/c art. 237, VII, do Regimento Interno do TCU e art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, considerando-a, no mérito, parcialmente procedente;
b) determinar, com fulcro no art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos qu e:
b.1) somente prorrogue o Contrato 114/2015 caso demonstre que os preços da contratação em tela estão alinhados aos de mercado, mediante o uso de documentos e comparativos (a exemplo de gastos em contratos anteriores versus o atual, e outros que considerar pertinentes), informando ao Tribunal de Contas da União, em até 120 dias antes do término da vigência contratual, as informações coletadas e as conclusões obtidas; (item 13.4 da presente instrução)
b.2) adote a prática de, durante a vigência do Contrato 114/2015, ou de outro assemelhado que lhe suceda, cotar os serviços e peças necessários com todas - ou pelo menos a maioria, caso o número seja muito grande - as credenciadas na distância definida (vinte quilômetros) no item 2.1.3 da Especificação Técnica anexa ao Edital do Pregão Eletrônico 21/2015-DR/BSB; e (itens 13.3 e 25.4 da instrução em tela)
b.3) na próxima licitação para esse objeto (prestação do serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos), avalie as possíveis formas de pagamento à contratada, incluindo, entre outras, a remuneração por quantidade de serviços de prestados - independentemente do valor - e percentual sobre o valor mensal dos serviços e peças, adotando a melhor opção entre as estudadas; (item 33.5 desta instrução)
c) recomendar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de designar como fiscal do Contrato 114/2015 empregado com conhecimentos em mecânica veicular com vistas a mitigar os riscos da desnecessidade de contratação de serviços e/ou reposição de peças sem defeitos; (item 20.1.2 desta instrução)
d) dar ciência à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, com fundamento no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Contrato 114/2015 e no Edital do Pregão Eletrônico 21/2015-DR/BSB, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:
d.1) a pesquisa de preços relativa ao Pregão Eletrônico 21/2015 foi deficiente, uma vez que restrita à base histórica da empresa estatal, descumprindo jurisprudência deste Tribunal (vide Acórdãos 2170/2007 e 819/2009, todos do Plenário); e (item 16.4 da instrução em tela)
d.2) a redação da funcionalidade descrita na letra h do item 2.2.3 da Especificação técnica pode causar dubiedade ao se entender que serão enviados obrigatoriamente o máximo de três orçamentos para as credenciadas em determinada área, em vez de todas as credenciadas disponíveis na região geográfica de sua unidade operacional; (item 25.3 desta instrução)
e) encaminhar cópia da deliberação, acompanhada dos respectivos relatório e voto, que o TCU vier a proferir à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, à empresa representante dos presentes autos (NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda.) - na pessoa do seu representante legal - e à empresa representante dos autos em apenso (José Roberto Salgueiro Rocha - ME) - na pessoa do seu representante legal; e
f) arquivar este processo, com fulcro no art. 169, V, do Regimento Interno do TCU, sem prejuízo de que a Selog monitore o que vier a ser decidido.”
Em 10/10/2017, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos juntou aos autos memorial (peças 100-104) em virtude de reunião realizada em 14/9/2017 com a assessoria do meu Gabinete.
É o relatório.

VOTO

	Trata-se de representações, com pedido de medida cautelar, formuladas pelas empresas NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda. e José Roberto Salgueiro Rocha - ME contra o edital de pregão eletrônico 21/2015, promovido pela Superintendência Estadual de Brasília da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), cujo objeto era a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos.
2.	O orçamento global estimado para a contratação fora de R$ 3.738.485,95. A proposta vencedora, da empresa Link Card Administradora de Benefícios Eireli, perfez o montante de R$ 3.625.724,46, originando o contrato 114/2015.
3.	Em suma, as principais irregularidades seriam: 1) possibilidade de as prestadoras dos serviços (oficinas, borracharias, concessionárias, etc) serem contratadas indiretamente, não se submetendo a um procedimento formal de licitação que observasse a impessoalidade, a isonomia e os princípios correlatos, além de não haver um critério que assegurasse que as credenciadas para certa região teriam as mesmas chances de serem selecionadas; e 2) indício de dano à economicidade da contratação, visto que os valores a serem contratados não seriam previamente definidos ao final do certame, sendo calculados com base em orçamentos fornecidos pelas próprias prestadoras, que podem estabelecer conluio a fim elevar os valores recebidos, além da possibilidade de conluio entre as credenciadas e a própria contratada.
4.	Em instrução datada de 8/9/2015, a secretaria especializada entendeu que estariam configurados o fumus boni iuris e o periculum in mora, razão pela qual propôs a adoção de medida cautelar para suspensão do certame.
5.	À época, por meio de despacho exarado em 21/9/2015, fartamente baseado em precedentes desta Corte, em trabalhos publicados em revistas/congressos e no desenrolar dos processos judiciais ajuizados relativamente ao pregão 21/2015, não acolhi a proposta para adoção de medida cautelar, porquanto entendi ausentes os pressupostos necessários. Ato contínuo, restituí os autos à unidade instrutora para análise de mérito, ressaltando que fosse avaliado o modelo como um todo, aí incluídos os mecanismos de fiscalização e controle.
6.	Ultimada a instrução conclusiva, a secretaria especializada propôs que a representação fosse considerada parcialmente procedente, com a emissão de: determinações quanto à forma de remuneração e à comprovação da economicidade; recomendação quanto à fiscalização do contrato; e ciências quanto à pesquisa de preços e à técnica de orçamentação.
7.	De início, reitero que a representação deve ser conhecida, visto que preenche os requisitos de admissibilidade descritos no art. 113, § 1o, da Lei 8.666/1993, nos arts. 234, 235 e 237 do RI/TCU e no art. 103 da Resolução-TCU 259/2014.
8.	No que tange ao mérito, acolho, na essência, as análises empreendidas pela unidade instrutora, razão pela qual incorporo os fundamentos apresentados às minhas razões de decidir, notadamente naquilo que não conflitar com o que passo a dispor.
9.	A licitação e a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de frota é, de fato, assunto controverso. Em consonância com o precitado despacho, passo a avaliar o modelo como um todo.
10.	Por meio dos Acórdãos 2.731/2009-TCU-Plenário, 7.401/2011-TCU-1ª Câmara e 1.040/2012-TCU-2ª Câmara, a quarteirização do serviço de manutenção da frota, por intermédio de uma empresa gerenciadora, foi objeto de severas críticas, em face da necessidade de, por exemplo, “verificar se, a par de atender as necessidades de logística daquele órgão [Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro], a nova sistemática amolda-se aos ditames da legislação que rege as contratações pelo setor público, notadamente no que concerne aos princípios da impessoalidade e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração” (Acórdão 2.731/2009-TCU-Plenário).
11.	Em que pese as críticas ao modelo, o Acórdão 2.731/2009-TCU-Plenário permitiu a execução dos contratos assinados sob a égide do modelo em discussão por apreço ao princípio da continuidade do serviço público, sem prejuízo de, dentre outras providências, determinar à Secex-RJ que fiscalizasse a prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e corretiva de veículos automotivos levada a efeito.
12.	Em atendimento à determinação do multicitado Acórdão, a Secex-RJ realizou fiscalizações no âmbito dos TC’s 002.118/2010-6, 021.664/2010-2 e 014.742/2011-0. A principal conclusão do relatório da última auditoria, datado de 21/5/2013 (peça 9), foi que “há fragilidades na execução contratual que apontam para a necessidade de implementação de novas rotinas de fiscalização e controle”, motivo pelo qual as propostas de encaminhamento abrangeram ciência e recomendação ao órgão fiscalizado com o objetivo precípuo de “aprimorar controles internos sobre a fiscalização do contrato”. Conforme anotado naquele relatório, tais indícios representariam um risco potencial de perda de economicidade do modelo em tela.
13.	De todo modo, é certo que nenhum dos precedentes supracitados afastou a possibilidade de os órgãos da Administração Pública aplicarem o modelo de quarteirização do serviço de manutenção da frota. Isso porque tal escolha insere-se no âmbito de discricionariedade do gestor, a quem compete avaliar a conveniência e oportunidade de adotar determinado modelo, desde que, obviamente, reste demonstrado o respeito aos princípios norteadores. Não cabe ao TCU, no desempenho de sua missão constitucional de controle externo, imiscuir-se no papel do administrador público, sob pena de ingerência indevida nas atividades das unidades jurisdicionadas.
14.	Especificamente sobre o modelo de contratação em discussão, a Procuradoria-Geral Federal (PGF) coligiu que é possível sua utilização em compatibilidade com o ordenamento jurídico, notadamente com as cautelas necessárias à apuração da proposta mais vantajosa em sentido amplo, isto é, em relação a todos os componentes do contrato. Além disso, a PGF também consignou que a adoção do serviço de gerenciamento de frota, por se tratar de intermediação na aquisição de bens e serviços, exige justificativa específica, elaborada com base em estudos técnicos, os quais demonstrem aspectos como a adequação, a eficiência e a economicidade de utilização do modelo, tudo devidamente registrado no documento de planejamento da contratação. Tais conclusões foram consubstanciadas no parecer 2/2013-CPLC/PGF/AGU, cujo objetivo é o aclaramento de controvérsias identificadas, de forma orientar atuação dos Procuradores Federais.
15.	Nas searas acadêmica e doutrinária, destaco que Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti publicaram extenso estudo intitulado “Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: Prenúncio da ‘quarteirização’ na gestão pública?” (in Fórum de Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte, v. 9, n. 102, jun. 2010). Para melhor entendimento do assunto, julgo apropriado transcrever parte da conclusão apresentada pelos autores:
“O desenvolvimento e o aperfeiçoamento de sistemas de gerenciamento que utilizam recursos de tecnologia da informação é a marca da economia contemporânea, que deve atender a massa de consumidores em escala geométrica, perfil idêntico ao de certos segmentos da Administração Pública.
O princípio constitucional da eficiência compele a administração estatal - direta (órgãos subordinados) e indireta (entidades vinculadas, i. é, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), tal como nomeadas no art. 37, caput, da CR/88 - a manejar sistemas de gestão capazes de produzir resultados, a custos e prazos compatíveis com as premências do interesse público. (...)
A decisão de substituir a contratação tradicional de um dado objeto por modelo inovador há que ser analisada sob a ótica da melhor relação custo-benefício que dele seja possível extrair-se, nos limites da ordem jurídico-administrativa, a seu turno em permanente evolução.
Cabe ao administrador público analisar as contratações anteriormente realizadas para o objeto de que necessita, as despesas delas decorrentes, os procedimentos que poderiam ter sido suprimidos e aqueles que não foram adotados para a satisfatória execução do objeto, o grau de eficácia das ações adotadas no processo de contratação, a possibilidade de racionalizar a atuação da fiscalização do contrato, o pleno atendimento do interesse público decorrente da contratação, entre tantas outras peculiaridades, antes de decidir-se pela substituição, motivada, de um modelo de gestão por outro, ou seja, passar da ‘terceirização’ à ‘quarteirização’ na gestão de atividades de apoio. Oportunidade ímpar para reconhecer-se ao disposto no art. 12 da Lei nº 8.666/93 a importância que até aqui não lhe tem sido dada com a ênfase necessária.
Planejamento da contratação, quantificação das necessidades, racionalização de meios, pesquisa de mercado, análise de custos, observância da regra da licitação e efetiva fiscalização do contrato são inseparáveis de toda a atividade contratual da Administração Pública e se constituem em ações mínimas do compromisso com resultados.”
16.	A seu turno, Marcos Eduardo Silva Soares e Leonardo Siqueira de Moura elaboraram o trabalho “Quarteirização da manutenção da frota de veículos oficiais: O desenho do modelo de gerenciamento adotado em Minas Gerais a fim de se garantir a economicidade da contratação” e apresentaram no VII Congresso Consad de Gestão Pública, ocorrido em março/2014. No dizer dos autores, eis os dois principais eixos do modelo utilizado naquele ente federativo:
“A metodologia adotada nas duas ondas do projeto é a de Strategic Sourcing, que visa não somente a redução do preço de compra do material ou serviço, mas possui como foco principal o custo total dos mesmos, ou seja, abrange análises de todos os custos: os aparentes e os ocultos. Em outras palavras, não se leva em conta apenas o valor pago por um material ou serviço, mas todos os custos que estejam direta ou indiretamente envolvidos em sua aquisição, utilização e descarte. Dessa forma, tem-se a visão do custo total, adequando as diretrizes de aquisição para uma compra melhor e mais vantajosa não apenas no momento da licitação, mas durante todo o ciclo de vida do produto ou serviço. (...)
A estratégia adotada pela Administração foi o desenvolvimento de novo critério de julgamento denominado ‘Maior Desconto Resultante’, unindo taxa de administração e descontos sobre o valor das peças e serviços. Os preços de peças praticados no mercado estão disponíveis nas tabelas das montadoras / fabricantes, de maneira que não se justificou definir seus preços máximos. Já para os preços de mão de obra (hora/homem), por não haver padrão de mercado, foi realizada extensa pesquisa de mercado de forma a se obter seus preços referenciais. Com base nisso, estipulou-se valores máximos para hora/homem. Para a taxa de administração, utilizou-se como referência o percentual obtido por meio de cotações junto ao mercado. Por fim, foi elaborada uma ferramenta para apuração do maior desconto resultando a partir de seis variáveis, a saber: Preço das Peças Genuínas; Preço das Peças Originais; Preço da hora/homem para motos; Preço da hora/homem para veículos leves; Preço da hora/homem para veículos pesados; e Taxa de Administração.”
17.	Uma pesquisa em buscadores da internet revela uma plêiade de editais que adotaram alguma variação do modelo de prestação de serviços em foco. Por exemplo: pregão 227/2010 da Gerência-Administrativa de Belo Horizonte do Banco Central do Brasil, pregão 70/2011 da Eletrobras Distribuição Rondônia, pregão 32/2012 da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado de São Paulo, pregão 13/2013 da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, pregão 23/2014 da Justiça Federal - Seção Judiciária do Estado de Goiás, etc.
18.	Em recentes julgados a respeito do tema, o TCU não tem questionado a legalidade do modelo de contratação sob exame, no mais das vezes julgando as representações improcedentes ou avaliando outras questões relativas a fiscalização e controle. Nesse sentido, Acórdãos 90/2013 (pregão 49/2012 da Superintendência de Administração do Ministério da Fazenda em São Paulo), 594/2013 (pregão 210/2011 da Amazonas Distribuidora de Energia), 1.456/2014 (pregão 81/2013 da Universidade Federal Rural da Amazônia) e 2.219/2014 (pregão 31/2014 do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial no Rio Grande do Sul), todos do Plenário.
19.	Na verdade, tal modelo já esteve sob minha avaliação. O TC 005.157/2015-3 versou sobre o pregão conduzido pela Superintendência Estadual de Minas Gerais da ECT. Ao fim, a unidade instrutora propôs somente recomendação para que fosse avaliada “a necessidade e a razoabilidade de evidenciar qualquer estimativa preliminar de valor por ocasião das solicitações, dirigidas a empresas do ramo, de cotações de preços (pesquisa de mercado) destinadas a subsidiar a definição dos preços-limite admitidos para o lote e os respectivos itens, uma vez que a divulgação da estimativa inicial da administração pode influenciar as propostas formuladas pelos particulares, enviesando a pesquisa de mercado”. O processo foi julgado pelo Acórdão 1.405/2015-TCU-Plenário (Relação 25/2015-MinBD).
20.	Por fim, em que pese o princípio da independência das instâncias, julgo relevante enfatizar que as ações judiciais mencionadas em meu despacho, envolvendo litígio entre a NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda., ora representante, e os Correios, tiveram desfecho favorável para a estatal. Em sede de Processo Judicial Eletrônico de 1º Grau, foi denegada a segurança no MS 1003995-96.2015.4.01.3400, ao passo que em 2º Grau foi dado provimento ao agravo de instrumento no AI 1001186-51.2015.4.01.0000. Ambas as ações transitaram em julgado, em 5/11/2015 e em 9/10/2017, respectivamente (peça 105).
21.	Feito o escorço jurisprudencial e doutrinário que embasou meu posicionamento anterior, passo a tratar do caso concreto sob exame nesta assentada.
***
22.	No tocante ao pregão eletrônico 21/2015, da Superintendência Estadual de Brasília, a unidade instrutora registrou que, na prática, o objeto contratado possui duas fases: a primeira consiste em uma licitação para a escolha da gerenciadora de manutenção de frota, referindo-se ao fornecimento de software de gerenciamento e cadastramento de oficinas aptas a prestarem os serviços de manutenção, enquanto a segunda fase, realizada pelos Correios, refere-se à escolha da oficina a executar o serviço de manutenção veicular entre as cadastradas da contratada dentro do raio previsto em relação à unidade operacional cujo veículo necessite do serviço.
23.	Nessa segunda fase, os Correios solicitam orçamento de oficinas credenciadas da contratada, escolhendo aquela que apresenta maior desconto em relação ao sistema referencial. De acordo com a secretaria especializada, tal procedimento caracteriza uma espécie de procedimento de “negociação”, visando ao aumento de desconto, em relação ao mínimo ofertado pela gerenciadora, a cada execução de serviços, considerando que a diminuição dos preços contratados é um direito disponível da contratada, e que as credenciadas podem ofertar melhores preços a fim de serem selecionadas para prestarem os serviços cotados, algo aderente ao princípio da economicidade e da competitividade.
24.	Acerca da definição do preço, a Selog observou que segue uma tabela referencial, sendo calculado na metodologia de um valor (extraído dos sistemas referenciais Audatex ou Órion) descontado do percentual de 0,44%, ofertado na proposta vencedora. Esse percentual de desconto incide não necessariamente sobre a tabela referencial, mas sim quanto ao valor dos serviços cotados pelas credenciadas (mais precisamente sobre o menor dos valores orçados). Além disso, haverá a remuneração da taxa de gerenciamento no percentual de 0,01% sobre o valor total da manutenção.
25.	Para a unidade instrutora, o valor do serviço a ser prestado obedece a critérios objetivos e de mercado, desde, por óbvio, que o valor já descontado das tabelas existentes no sistema referencial seja coerente com aquilo que é cobrado pelo mercado no setor de manutenções automotivas.
26.	A sistemática utilizada pela ECT para operacionalizar as cotações segue os seguintes passos: inicialmente, seleciona-se uma oficina, entre as cadastradas pela contratada, que lista as peças e os serviços necessários, tendo por base a tabela do sistema referencial; em seguida, a ECT analisa o laudo e o orçamento apresentados, verifica sua consistência, remove os valores referenciais e replica o chamamento no sistema, até obter um mínimo de três cotações das oficinas credenciadas; a oficina que apresentou a menor cotação é selecionada para prestar o serviço.
27.	Nesse ponto, a secretaria especializada notou a existência de uma grande disparidade entre os valores constantes nas tabelas referenciais e aqueles cotados pelas oficinas credenciadas. A título de exemplo, mencionou-se uma peça com 85,65% de diferença e um orçamento com 56,91%. Em tal conjuntura, por entender que a referida discrepância não permitiria aferir a economicidade real da contratação, é que a Selog elaborou duas propostas de determinação, também com propostas de ciência a elas correlacionadas: 1) condicionar a prorrogação do contrato 114/2015 à demonstração de que os preços praticados na execução estão alinhados aos de mercado; e 2) adotar a prática de realizar cotações com todas (ou a maioria das) oficinas credenciadas no raio definido.
28.	Em seu memorial, ao tecer considerações sobre a primeira determinação/ciência, a ECT afirmou que a prorrogação de contratos está condicionada à demonstração da sua vantajosidade econômica em relação a contratos com objetos semelhantes, conforme procedimento que já se encontra previsto nos manuais normativos da empresa (peça 100, p. 10 e 14-15).
29.	Para as contratações futuras, a estatal informou que o preço de referência terá como base, além da pesquisa de mercado prescrita em manual normativo, os históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e também a projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão da Frota. Tais indicadores permitem que a ECT determine, a partir das despesas de manutenção de cada marca/modelo de veículo existente em cada Centro de Transporte Operacional, um custo máximo em reais por quilômetro (R$/km) que cada veículo da frota pode alcançar. Assim, tal valor, multiplicado pela quilometragem rodada pela frota estadual, informa um custo estimado para os diversos modelos de veículos dos Correios. A partir desse valor, é possível estimar os custos mensais com manutenção para cada Superintendência Estadual.
30.	No meu entender, a questão está sendo bem conduzida pelos Correios. De acordo com o art. 40 da Lei 13.303/2016, as empresas estatais devem publicar regulamento interno de licitações e contratos, compatível com o nela disposto. No caso, a ECT juntou cópia do capítulo 3 (definição do preço de referência) do módulo 2 (procedimentos iniciais para contratação) do seu Manual de Licitação e Contratação, com ênfase nos procedimentos para a realização de pesquisa e cálculo do preço de referência (peça 104, p. 1-7). Além disso, considero que a utilização de históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e de projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão também configuram boas práticas para a definição do preço de referência.
31.	De todo modo, é certo que a manutenção de condições vantajosas para a Administração é requisito para prorrogação de contratos de prestação de serviços contínuos, conforme se depreende do art. 57, inciso II, da então aplicável Lei 8.666/1993, e do art. 31, caput, da nova Lei 13.303/2016, que atualmente dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas estatais.
32.	Dito isso, julgo imprescindível salientar que cada ato de prorrogação equivale a uma renovação contratual, motivo pelo qual a decisão pela prorrogação de uma determinada contratação deve ser devidamente planejada e motivada (e.g., Acórdão 213/2017-TCU-Plenário). Nessa linha, a definição do preço de referência constitui uma etapa fundamental também das prorrogações contratuais, devendo serem adotadas todas as boas práticas ao alcance da entidade contratante.
33.	Portanto, embora decorra de expressa orientação legal, creio que a determinação mostra-se pertinente, a fim de que a Selog possa monitorar o seu cumprimento, à luz da Resolução-TCU 265/2014. Considero dispensável a ciência proposta pela unidade instrutora, uma vez que o art. 7º da referida Resolução-TCU 265/2014 prescreve a ciência justamente quando há a ocorrência de falhas que não tenham ensejado aplicação de determinação. De fato, o efeito pedagógico pretendido com a ciência já será alcançado com as providências abarcadas neste voto.
34.	Acerca da segunda determinação/ciência, a ECT esclareceu que as Especificações Técnicas anexas ao edital e ao contrato orientam o gestor contratual não só a negociar condições mais favoráveis com o menor preço obtido na consulta, tomando por base o histórico de preços dos itens aplicados em intervenções anteriores em um prazo de até 90 dias, como também a diversificar os estabelecimentos para onde os veículos serão encaminhados para realização da manutenção, evitando concentração em um único estabelecimento (peça 100, p. 10-13 e 15). Para a estatal, ao somar o histórico de pesquisas realizadas com o dispositivo de diversificação na pesquisa das ordens de serviço, obtém-se uma quantidade e variedade de valores de referência de forma a possibilitar a escolha do menor preço e a evitar o direcionamento.
35.	Como exemplo, tendo por base levantamento realizado de janeiro/2016 e setembro/2017 no contrato 114/2015, a ECT demonstrou que 127 oficinas foram consultadas para a cotação das ordens de serviço, sendo que nenhuma delas representou mais do 8% na quantidade de cotações. No tocante aos orçamentos aprovados e contratados, foi revelado que 86 diferentes oficinas foram selecionadas para a conclusão das ordens de serviço, sendo que nenhuma delas representou mais do que 9,1% do total.
36.	Quanto a isso, penso assistir razão aos Correios. De fato, não seria viável a estatal adotar a prática de cotar os serviços e peças necessários com todos os credenciados (ou mesmo a maioria) para todas as ordens de serviço, visto tratar-se de quantidade muito grande de estabelecimentos, o que fatalmente aumentaria o tempo de parada para manutenção da frota ao aguardar resposta das cotações das oficinas consultadas. Além disso, concordo que a existência de Especificações Técnicas contendo orientações para que haja diversificação no encaminhamento das consultas e dos locais onde os serviços serão realizados, bem como a utilização de histórico de orçamentos anteriormente aprovados, tem o condão de trazer isonomia ao processo como um todo. Logo, deixo de acolher a determinação e a ciência propostas pela unidade instrutora sobre o assunto.
***
37.	Outro ponto analisado pela Selog diz respeito à justificativa, no caso concreto, para atribuir uma remuneração proporcional ao gasto mensal com peças e serviços à gerenciadora contratada, haja vista que suas atividades na execução do acordo contratual não estariam diretamente vinculadas aos serviços de manutenção do software em si, o que poderia estar em desacordo com o princípio da economicidade.
38.	Em relação a este ponto, a terceira determinação proposta pela secretaria especializada é no sentido de que os Correios, na próxima licitação para o mesmo objeto (prestação do serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos), avaliem outras possíveis formas de pagamento à contratada, adotando a melhor opção entre as estudadas.
39.	Em seus memoriais, a ECT informou que o modelo de contratação está sendo revisado, com previsão de conclusão para o final do primeiro semestre de 2018, sendo que a sugestão alvitrada pela Selog será alvo de estudo pelos Correios e pesquisa por ocasião da realização do benchmarking (peça 100, p. 13).
40.	É realmente pertinente que sejam adotadas providências para uma avalição mais profunda acerca da aplicação das possíveis metodologias de pagamento da taxa de gerenciamento à contratada, o que, a meu ver, constitui uma oportunidade de melhoria de desempenho, razão pela qual adoto a determinação proposta como uma relevante recomendação, passível de monitoramento.
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41.	A Selog observou, ainda, que a fiscalização do contrato pode ser mais profícua à medida que o fiscal possua conhecimentos técnicos sobre o tema, porém isso não estaria expresso no contrato ou em algum outro documento. Busca-se, com isso, mitigar o risco de ineficácia da análise dos orçamentos propostos, uma vez que um fiscal não qualificado teoricamente poderia autorizar a execução indevida de um determinado serviço. Por tal razão, a unidade instrutora propôs recomendar à ECT que, para esse tipo de contrato, apenas sejam designados fiscais que tenham essa competência específica (conhecimentos comprovados em mecânica e manutenção veicular).
42.	De sua parte (peça 100, p. 14), a estatal ressaltou que: 1) já vem seguindo nessa linha de conduta e que estão sendo designados como fiscal de contrato, prioritariamente, os coordenadores de manutenção de frota dos Centros de Transporte Operacional com tais conhecimentos; e 2) consta no Plano de Ação de Educação Corporativas dos Correios treinamento de mecânica (básica, intermediária e avançada) a ser ministrado aos coordenadores que atuam nestas atividades.
43.	Acolho a recomendação proposta pela secretaria especializada com uma pequena mudança na redação, motivada pelo fato de que o Plano de Cargos, Carreiras e Salários vigente nos Correios não prevê o cargo de mecânico de veículos. Assim, creio que seja melhor recomendar à ECT que seja designado para atuar na condição de fiscal do contrato empregado que tenha passado por treinamento de mecânica e possua, no mínimo, conhecimentos básicos sobre o assunto, possibilitando melhorias na avaliação e aprovação dos serviços e peças constantes nos orçamentos recebidos dos estabelecimentos credenciados.
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44.	Para além dos pontos suscitados na instrução da Selog, julgo necessário trazer a lume outras duas questões levantadas pela minha assessoria em reunião realizada com gestores dos Correios em 14/9/2017 e abordadas no memorial acostado pela estatal (peças 100-104).
45.	A primeira questão diz respeito ao tipo de solução adotada (gerenciamento de frota própria, adquirida) em detrimento de outras soluções, como a locação ou a remuneração por demanda flexível (pagamento por distância percorrida).
46.	Relativamente à hipótese locação, a ECT noticiou que, por meio do parecer técnico 389/2017-GVEF/Defin (peças 102-103), foi realizado estudo para atualizar o comparativo da vantajosidade entre aquisição e locação de veículos operacionais para os Correios, considerando os dados de custos com manutenção da frota, custos de contratos de locação, valores de revenda dos veículos quando alienados, obtendo-se como resultado mais vantajoso para a estatal a aquisição de veículos com a alienação. Ocorre que referido estudo foi concluído em 23/3/2017 e que nos dias de hoje certamente há maior abundância de dados para atualizar o comparativo, os quais eventualmente podem vir a ter impacto sobre o resultado do estudo.
47.	Quanto à remuneração por demanda flexível, a estatal esclareceu que esta solução somente é utilizada em situações específicas, tais como pendências extraordinárias, serviços sazonais, transporte interestadual de carga ou onde não haja contato direto do terceiro com o cliente, considerando que “a coleta e distribuição dos objetos postais é atividade fim dos Correios e só pode ser realizada por empregado próprio” e tendo em conta, ainda, “a redução do risco de violação da segurança e sigilo da carga postal, resguardados pela Lei 6.538 de 22/06/98 que dispõe sobre os serviços postais”.
48.	Em juízo superficial, posto que não constitui o cerne fundamental do presente processo, creio que não são suficientes as justificativas apresentadas pelos Correios para desconsiderar a possibilidade de optar por uma solução com remuneração por demanda flexível. A meu ver, tal solução não impede, a priori e de per si, que a coleta e a distribuição dos objetos postais sejam realizadas por empregado próprio dos Correios, inclusive eliminando (ou ao menos mitigando) o alegado risco de violação da segurança e sigilo da carga postal.
49.	Nesta esteira, não posso deixar de mencionar o recentíssimo e já paradigmático Acórdão 1.223/2017-TCU-Plenário, que analisou pregão conduzido pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG) para a contratação do serviço de agenciamento de transporte terrestre dos servidores, empregados e colaboradores a serviços dos órgãos da Administração Pública Federal. Na deliberação, foi determinado ao MPDG que, no próximo estudo técnico preliminar do tipo, leve em consideração os Serviços de Transporte Individual Privado de Passageiros Baseado em Tecnologia de Comunicação em Rede (STIP) que estiverem em operação na localidade. Sem dúvidas, a pedra basilar de tal determinação foi o fato de que este tipo de solução pode representar um modal muito mais econômico para a prestação de serviços de transporte, que, ao fim e ao cabo, parece-me ser exatamente o tipo de serviço pretendido pela estatal.
50.	A outra importante questão refere-se à implantação do projeto. A ECT informou que, nas licitações ocorridas, participaram um total de 15 diferentes empresas, sendo uma média de cinco participantes por certame. O modelo foi implementado em 27 de 28 Superintendências Estaduais (apenas em Roraima a contratação encontrava-se em andamento). Eis as empresas e a quantidade de contratos arrematados: Link Card - 13 (48%), Prime - 7 (26%), JMK - 6 (22%) e Valecard - 1 (4%). De tais dados, percebe-se uma grande concentração de contratos com a empresa Link Card, o que pode acarretar uma situação de dependência excessiva com relação ao fornecedor contratado. Diga-se de passagem, este mesmo risco também foi apontado no precitado Acórdão 1.223/2017-TCU-Plenário.
51.	Como já aludido neste voto, a ECT está revisando o modelo de contratação, com previsão de conclusão para o final do primeiro semestre de 2018, sendo que por ocasião dessa revisão serão analisadas as sugestões apontadas pelas Superintendências Estaduais e os comandos expedidos pelo TCU. Também será realizado um novo benchmarking, de forma a verificar a necessidade de atualização e/ou adequação do modelo utilizado pelos Correios às práticas atuais de mercado.
52.	Assim, antes do fim de tal revisão, entendo recomendável que a ECT: 1) atualize o comparativo da vantajosidade entre aquisição e locação de veículos operacionais para os Correios, considerando os dados mais recentes das contratações em curso; 2) avalie a possibilidade de remuneração por demanda flexível por meio dos STIP que estiverem em operação; e 3) considere estratégias para mitigar o risco de dependência de fornecimento.
53.	Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de janeiro de 2018.

Ministro BRUNO DANTAS 
Relator

ACÓRDÃO Nº 120/2018 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 013.775/2015-4.
1.1. Apenso: 026.388/2015-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Representantes/Interessada:
3.1. Representantes: NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda. (10.751.934/0001-19); José Roberto Salgueiro Rocha - ME (16.962.767/0001-31).
3.2. Interessada: Link Card Administradora de Benefícios Eireli (12.039.966/0001-11).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal:
8.1. Huilder Magno de Souza (OAB-DF 18.444) e outros, representando NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda. e José Roberto Salgueiro Rocha - ME.
8.2. Cleucio Santos Nunes (OAB-SP 129.613) e outros, representando Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representações contra o pregão eletrônico 21/2015, promovido pela Superintendência Estadual de Brasília da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, cujo objeto era a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, atendidos os requisitos previstos no art. 235 c/c art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, e art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º da Resolução-TCU 265/2014, determinar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que:
9.2.1. condicione eventual prorrogação das contratações decorrentes do modelo sob exame (conforme tabela 1 do item 5.1 do memorial à peça 100 - p. 9) à demonstração de que estão sendo mantidas as condições mais vantajosas para a Administração, à luz do art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, e/ou do art. 31, caput, da Lei 13.303/2016, c/c a jurisprudência desta Corte (e.g., Acórdão 213/2017-TCU-Plenário), adotando todas as boas práticas ao alcance da entidade contratante, a exemplo das conclusões contidas no parecer 2/2013-CPLC/PGF/AGU, dos procedimentos para a realização de pesquisa e cálculo do preço de referência previstos no Manual de Licitação e Contratação, da utilização de históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e da projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão da Frota;
9.3. com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 6º da Resolução-TCU 265/2014, recomendar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que, no âmbito das licitações e contratações relacionadas ao mesmo modelo sob exame, avalie a conveniência e a oportunidade de:
9.3.1. designar para atuar na condição de fiscal do contrato empregado que tenha passado por treinamento em mecânica e possua, no mínimo, conhecimentos básicos sobre o assunto, com vistas a mitigar os riscos da desnecessidade de contratação de serviços e/ou reposição de peças sem defeitos;
9.3.2. considerar variadas metodologias de pagamento da taxa de gerenciamento à contratada, incluindo, entre outras, a remuneração por quantidade de serviços prestados, independentemente do valor, e percentual sobre o valor mensal dos serviços e peças, adotando a melhor opção entre todas as estudadas;
9.3.3. atualizar o comparativo da vantajosidade entre aquisição e locação de veículos operacionais para os Correios, levando em conta os dados mais recentes das contratações em curso, com o fito de auxiliar na decisão sobre o tipo de solução a contratar;
9.3.4. considerar a possibilidade de remuneração por demanda flexível (pagamento por distância percorrida) e os Serviços de Transporte Individual Privado de Passageiros Baseado em Tecnologia de Comunicação em Rede que estiverem em operação em cada localidade, apresentando justificativa explícita, clara e congruente caso esse tipo de solução seja realmente inviável;
9.3.5. avaliar os riscos decorrentes da centralização dos serviços em poucos fornecedores (dependência de fornecimento) e sua sustentabilidade ao longo do tempo, levando em conta estratégias alternativas para mitigá-los;
9.4. determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas que monitore o cumprimento da determinação e o implemento das recomendações consignadas nesta deliberação, à luz da Resolução-TCU 265/2014;
9.5. encaminhar cópia desta deliberação à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos e às empresas NCA da Silva Comércio de Peças e Serviços Ltda., José Roberto Salgueiro Rocha - ME e Link Card Administradora de Benefícios Eireli.

10. Ata n° 2/2018 – Plenário.
11. Data da Sessão: 24/1/2018 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0120-02/18-P.
13. Especificação do quorum: 
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Bruno Dantas (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO	(Assinado Eletronicamente)
BRUNO DANTAS	
Presidente	Relator	

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral