EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS Nº 23, DO SR. MINISTRO DE ESTADO DE MINAS E ENERGIA

Brasília, 25 de abril de 1996.

     Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

     Submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência o anexo Anteprojeto de Lei, que dispõe sobre as atividades econômicas relativas ao monopólio do petróleo e do gás natural e institui a Agência Nacional do Petróleo como órgão regulador e fiscalizador dessas atividades.

     2. Fruto de acurado trabalho deste Ministério, com a contribuição de vários outros órgãos do Governo, o Anteprojeto corresponde aos compromissos assumidos com a nação e com o Congresso Nacional. Constitui um importante marco: demonstra que, no Brasil, a indústria do petróleo atingiu a maturidade e está sendo aberta para possibilitar novos investimentos e permitir uma interação equilibrada entre o Estado e a iniciativa privada.

     3. A nova disciplina que se pretende estabelecer, ao mesmo tempo em que resguarda o monopólio constitucional e preserva o controle da União sobre a PETROBRÁS, abre a indústria do petróleo, em seus diferentes segmentos, para a atuação competitiva.

     4. No novo cenário decorrente da flexibilização estabelecida pela Emenda Constitucional nº 09, de 9 de novembro de 1995, a disciplina preconiza no Anteprojeto abrange todas as atividades vinculadas ao monopólio de petróleo, com duplo objetivo: permitir acesso de quaisquer empresas interessadas em investir no setor, sem discriminações ou favorecimentos, e proporcionar a PETROBRÁS condições de plena atuação, nesse novo cenário competitivo, liberando-a dos pesados encargos extra-empresariais que a sua natureza, até então monopolista lhe impunha.

     5. Na proposta de regulamentação contida no Anteprojeto, destaca-se a instituição da Agência Nacional do Petróleo - ANP, como órgão executor direto do monopólio e encarregado da regulação e fiscalização das atividades econômicas a ele relacionadas, absorvendo e substituindo as funções até então desenvolvidas pelo Departamento Nacional de Combustíveis, no campo específico do abastecimento nacional. A sua condição de autarquia conferir-lhe-a a autonomia e a agilidade indispensáveis para uma atuação fortemente descentralizada, a partir de uma estruturação sistêmica, que deverá incorporar a contribuição de outros agentes, como universidades, centros de pesquisa e empresas de auditoria técnica, além do compartilhamento de ações com os governos estaduais, onde for julgado conveniente.

     6. Dentre outras atribuições, terá a Agência Nacional do Petróleo a responsabilidade de planejar o atendimento das necessidades nacionais, elaborando o Plano Nacional de Refino e Programa Nacional de Abastecimento, a serem aprovados pelo Ministro de Minas e energia, promovendo as licitações para outorga de concessões de pesquisa e lavra do petróleo e conferido as autorizações para o exercício das demais atividades vinculadas ao monopólio.

     7. para garantir uma atuação eficaz, esse novo órgão regulador deverá dispor de uma estrutura administrativa adequada, com recursos humanos em quantidade e qualidade compatíveis com a importância de suas funções institucionais. Na conformidade dos entendimentos já mantidos com o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, medidas complementares deverão ser adotadas, com a criação de cargos de carreira, especializados, com níveis de remuneração adequados ao mercado, de forma a possibilitar a seleção de técnicos com a qualificação e a experiência profissional requeridas. Essa medida não dispensará o remanejamento de cargos de níveis superior e médio, de outras carreiras já existentes na administração federal, bem assim a alocação de cargos em comissão para possibilitar o inicio das atividades da autarquia.

     8. Prevê, ainda, a criação do Conselho Nacional de Política do Petróleo - CNPP, como órgão de assessoramento direto do Ministro de Minas e Energia, a ele atribuindo competência para acompanhar e avaliar o desempenho das atividades vinculadas ao monopólio, opinando sobre a política setorial e a formação de estoques estratégicos, inclusive sugerindo as medidas corretivas que se fizerem necessárias, a partir de relatórios elaborados pela Agência Nacional do Petróleo.

     9. Ressaltados os objetivos primordiais da regulamentação que está sendo proposta, considero oportuno comentar em linhas gerais, os diversos aspectos da estrutura do Anteprojeto.

     10. Em consonância com a nova disciplina constitucional, reafirma-se, no Capítulo I, a natureza do monopólio da União sobre as jazidas de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos, fluidos existentes no território nacional, assegurando-se a possibilidade de ser exercida, por empresas estatais ou privadas, qualquer atividades econômicas vinculadas a esse monopólio.

     11. Ainda no Capítulo I, são enunciados, como princípios e objetivos que nortearão o exercício dessas atividades econômicas: a preservação do interesse nacional e a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional; a atração de investimentos de risco e a promoção da livre concorrência; a proteção do meio ambiente e dos interesses do consumidor, inclusive quanto à qualidade e oferta dos produtos; a promoção do desenvolvimento nacional, com a ampliação do mercado de trabalho e da competitividade do País no mercado internacional e a valorização dos recursos petrolíferos.

     12. A última Seção desse Capítulo I, detalha, de forma tão didática quanto possível, os conceitos e as definições técnicas específicos da indústria do petróleo, conforme adotados no consenso internacional.

     13. Os Capítulo II e III tratam, respectivamente da instituição do novo órgão regulador do setor - a Agência Nacional do Petróleo - e da criação do Conselho Nacional de Política do Petróleo, ambos vinculados ao Ministério de Minas e Energia, a primeira, como autarquia, e o segundo, como órgão de assessoramento direto do Ministro de Estado, para a formulação da política nacional do petróleo.

     14. No Capítulo IV, o Anteprojeto trata da exploração e da produção em curso de petróleo e gás natural. Nesse ponto, é importante ressaltar que, com a nova disciplina legal que esta sendo proposta, a União reassume o controle sobre as bacias sedimentares brasileiras. Com efeito, ao mesmo tempo em que resguarda os direitos da PETRÓBRAS em relação às áreas de exploração e produção existentes quando da promulgação da Lei, garantindo a continuidade da sua atuação, consoante os compromissos assumidos por Vossa Excelência, perante a Nação e o Congresso Nacional, o Anteprojeto fixa prazos para a definição dos blocos e para a demarcação dos campos onde a PETROBRAS esteja realizando atividade de produção, estabelecendo a obrigatoriedade da celebração dos correspondentes contratos de concessão, nos quais serão definidas as participações governamentais devidas.

     15. O Capítulo V estabelece as normas gerais para as atividades de exploração, desenvolvimento e produção em novas áreas, disciplinando o processamento da licitação e as condições básicas dos contratos de concessão. Em consonância com os melhores práticas da indústria internacional do petróleo, o Anteprojeto define os encargos financeiros inerentes à exploração do petróleo e gás natural, especificando as participações governamentais inerentes aos contratos de exploração e produção, merecendo referência especial a fixação do novo limite máximo para os royalties, em 10% (dez por cento) sobre a produção de petróleo e gás natural, admitida a possibilidade de redução desse percentual para até 5% (cinco por cento), no edital da respectiva licitação, tendo em vista os riscos geológicos, as dimensões das reservas esperadas e outros fatores pertinentes.

     16. As atividades relacionadas com o refino e processamento de petróleo e gás natural estão disciplinadas no Capítulo VI, em que se prevê a competência da Agência Nacional do Petróleo para definir os requisitos mínimos a serem atendidos pelas empresas interessadas em implantar ou ampliar refinarias. Essas atividades serão exercidas mediante autorização, nas condições definidas nos contratos respectivos.

     17. O Capítulo VII regula as atividades de transporte, marítimo e dutoviário, de petróleo e seus derivados e de gás natural, bem assim o estabelecimento e operação de instalações portuárias e de armazenagem. No que se refere ao transporte dutoviário, estabelece-se a distinção entre os dutos de transporte e dutos de transferência, esses de uso privativo dos respectivos proprietários, assegurando-se, de outro lado, a qualquer empresa da indústria do petróleo e às distribuidoras de combustíveis livre acesso ao sistema dutoviário de transporte, para o escoamento de gás natural, de petróleo e seus derivados.

     18. A importação e a exportação de petróleo e seus derivados básicos, de gás natural e de gás natural liquefeito e condensado, reguladas no Capítulo VIII do Anteprojeto, poderão ser realizadas por qualquer empresa, mediante autorização da Agência Nacional do Petróleo, observado o Programa Nacional de Abastecimento.

     19. Os dois últimos Capítulos do Anteprojeto cuidam da situação da PETROBRÁS, que é mantida com os seus objetivos originais, como agente estatal do monopólio, já agora não mais com a exclusividade que lhe conferiu a Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, mas em caráter de livre competição com outras empresas, estatais ou privadas. Mantendo o controle acionário da União sobre a PETROBRÁS, a nova Lei proporcionará à estatal brasileira maior flexibilidade de atuação no novo cenário, permitindo-lhe, para isso, criar, transformar, fundir ou cindir subsidiárias para exercer as atividades relacionadas com seu objeto social, além da possibilidade de adotar procedimento licitatório simplificado, segundo normas próprias previamente aprovadas pelo Ministro de Minas e Energia e publicadas no Diário Oficial.

     20. Emancipada da tutela do monopólio, conservará, entretanto, a PETROBRAS, suas funções genuínas de braço executivo da política nacional para o setor, passando a exercitar-se em regime concorrencial aberto, com os predicados técnicos e de qualidade de gestão reconhecidos pela comunidade internacional da indústria do petróleo. Na verdade, a PETROBRAS possui, hoje maturidade e competência que lhe permitem compartilhar e concorrer com outras empresas do setor, no país e no exterior, nas oportunidades negociais que estão postas a sua frente. Não obstante, também fiel as compromisso assumido com o Congresso Nacional, quando da tramitação da Emenda Constitucional que flexibilizou o monopólio do petróleo. O Anteprojeto prevê que, em caso de empate entre proposta da PETROBRAS e a de qualquer outra concorrente, nas licenças aqui realizadas, a preferência será da estatal brasileira.

     21. Estabelece, ainda, o Anteprojeto, diretrizes para o equacionamento de pendências de natureza financeira do interesse da PETROBRAS e da União, decorrentes da sua condição de executora exclusiva do monopólio do petróleo, também como forma de assegurar-lhe as condições ideais de plena atuação empresarial.

     22. Os aspectos assinalados evidenciam, Senhor Presidente, a importância da regulamentação que está sendo proposta. Fiel à nova disciplina constitucional do monopólio, o Anteprojeto que ora submeto a apreciação de Vossa Excelência não evitou a abordagem de temas polêmicos nem a superação de conceitos que já não atendem aos interesses do País.

     Respeitosamente,

RAIMUNDO BRITO
Ministro de Estado de Minas e Energia