EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS Nº 034/COJAER, DE 5 DE AGOSTO DE 1983, DO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA.

     Excelentíssimo Senhor Presidente da República.

     O Ministério da Aeronáutica submete à alta consideração de Vossa Excelência o projeto, em anexo, de lei básica de Aeronáutica Civil, denominado, por tradição, Código Brasileiro do Ar, revogando o Decreto-lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, o decreto-lei n° 234, de 28 de fevereiro de 1967, a Lei nº 5.448, de 4 de junho de 1968, a Lei nº 5.710, de 7 de outubro de 1971, a Lei nº 6.298, de 15 de dezembro de 1975, a Lei nº 6.350, de 7 de julho de 1976, a Lei nº 6.833, de 30 de setembro de 1980, a Lei nº 6.997, de 7 de junho de 1982 e todas as demais disposições em contrário.

     2. Tem o referido Projeto por objetivo atender á diretriz de Vossa Excelência no sentido de simplificar a legislação existente, assim momo, compatibilizando-a à denominação prevista no art. 8º, inciso XVII, letra b da Constituição Federal, adequá-la às necessidades, resultantes das profundas transformações porque passou o transporte aéreo, a aviação civil e comercial e todos os serviços, direita ou indiretamente vinculados à navegação aérea, como um dos segmentos mais dinâmicos do mundo em que vivemos, atualizando-a e aperfeiçoando-a sistematicamente.

     3. De há muito vinham os diversos órgãos deste Ministério e as entidades vinculadas ao setor aeronáutico reclamando uma reforma global da legislação em vigor, apresentando variadas e multiformes estudos com esse desiderato.

     4. Diante da complexidade da matéria, pela Portaria nº 165/COJAER, de 12 de fevereiro de 1982, publicada no DO de 16 de fevereiro de 1982, constitui uma Comissão especial de alto nível e notável tirocínio para fazer a revisão e atualização do Código Brasileiro do Ar e legislação complementar, aproveitando as sugestões apresentadas pelos órgãos do Ministério, demais entidades vinculadas e estudiosos da matéria.

     5. Para esse efeito, designei para integrá-la, sob a presidência e coordenação do primeiro, os seguintes juristas: Dr. José da Silva Pacheco, Consultor Jurídico do Ministério da Aeronáutica, Conselheiro da Comissão Relativa à Aviação Aérea Internacional, Delegado Plenipotenciário e Vice-Presidente da Conferência Internacional de Montreal, que aprovou os Protocolos Adicionais de Montreal à Convenção de Varsóvia-Haia e Juiz do Colégio de Árbitros da Organização de Aviação Civil Internacional: Dr. Joaquim Antonio Penalva Santos, Desembargador do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, Professor de Direito de Transporte Aéreo, e membro da Sociedade Brasileira de Direito Aeroespacial; Dr. Expedito Albano da Silveira, Chefe da Divisão Política da Comissão Relativa à Aviação Aérea Internacional, Vice-Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Aeroespacial, integrante da Delegação do Brasil na OACI e Decano da Comissão Relativa à Aviação Aérea Internacional; Dr. J. M. Othon Sidou, Assessor de Assuntos Jurídicos e de Política Aérea Internacional da CERNAI, Juiz do Colégio de Árbitros da OACI, Presidente da Academia Brasileira de Letras Jurídica e de Direito Intertemporal nos Cursos de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Membro e Diretor do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil: Dr. Alfio Ponzi, Chefe da Divisão de Assuntos Jurídicos do Departamento de Aviação Civil, Organização de Aviação Civil Internacional, Conselheiro federal da Ordem dos Advogados do Brasil e membro do Instituto dos Advogados Brasileiros: e Dr. Aguinaldo Junqueira, Presidente do Sindicato das Empresas Aeroviárias, Presidente da Cruzeiro do Sul S/A - Serviços Aéreos, Diretor Jurídico da VARIG S/A, ex-Delegado do Brasil na IATA e advogado especializado em Direto Aeronáutico.

     6. Instalada a referida Comissão, após amplas discussões, apresentou-me um ante-projeto que, pela Portaria nº 1.283/COJAER, de 20-10-82, mandei publicar no Diário Oficial da União, Seção I, de 22-10-82, pág. 19847, para, estimulando o debate do documento, obter o maior número possível de contribuições sobre a matéria não só por parte dos órgãos deste Ministério, como da parte dos doutores e demais entidades ou instituições interessadas.

     7. Pela referida Portaria determinei, igualmente, que após o exame das sugestões recebidas, elaborasse a referida Comissão o anteprojeto definitivo, podendo solicitar todas as colaborações que se fizessem necessárias com aquele propósito.

     8. Recebeu a Comissão centenas de contribuições, emendas e sugestões, acompanhadas de estudos de alto valor que foram, minuciosamente discutidos, com a mais profunda e seria objetividade cientifica e acendrado espírito público, vindo, afinal, a me apresentar o projeto, como conclusão de remorado e percuciente trabalho, que aprovei por estar em condições de atender aos reclamos sobre a matéria.

     9. Trata-se de meritório trabalho de síntese, em que se aproveitaram todos os subsídios advindos de todos os órgãos deste Ministério e dos demais, assim como das empresas, sindicatos, associações, entidades e pessoas ligadas ao setor, e dos doutos e estudiosos que, com o único intuito de servir, prontificaram-se a colaborar, em confronto com a farta legislação complementar, a legislação comparada, as convenções internacionais, recomendações da Organização da Aviação Civil Internacional, princípios, costumes e doutrina de Direito Aeronáutico.

     10. O projeto procurou colocar o Código Brasileiro do Ar em dia com as necessidades atuais do mundo aeronáutico, compatibilizando-o com os múltiplos elos do sistema e os díspares institutos que se formaram, ao longo do tempo na prática da respectiva atividade, e as discussões dos especialistas nos foros internacionais.

     11. Nela se contém apenas a matéria relativa à navegação aérea, tráfego, aéreo, infra-estrutura aeronáutica, tripulação, aeronave, serviços aéreos, contratos de transporte aéreo, responsabilidade civil de transportador aéreo, infrações e providências administrativas, e prazos extintivos, dividida em títulos, capítulos e seções, e 325 artigos.

     12. Essa matéria é de natureza aeronáutica, o que está a indicar que o Direito, formado pelas normas do Código Brasileiro do Ar, Convenções internacionais e legislação complementar respectivas, que a disciplina, outro não é senão o Direito Aeronáutico.

     13. Optou-se, por esse motivo, por essa denominação, em lugar de Direito Aéreo, adotado pelo Decreto-lei nº 32, de 18 de novembro de 1966, harmonizando-se, desse modo, com o disposto no art. 8º, XVII, letra b, da Constituição Federal e com a Doutrina dominante, consoante, aliás, com o que já disseram diversos autores (c.p.exemplo: Silva Pacheco, Tratado de Direito Empresarial, Empresário e Patrimônio, Tomo II, pág. 965; Jonatas Milhomens, Direito Aeronáutico, 1956, pág. 6; Luiz Ivani de Amorim Araújo, in Anais do 1º Congresso Brasileiro de Telecomunicações, vol. II, pág. 56; Hugo Simas, Código Brasileiro do Ar, pág. 23; Eurico Paulo Vale, Com. ao Código Brasileiro do Ar, 1973, pág. 16; J. C. Sampaio de Lacerda, Curso de Direito Comercial Marítimo e Aeronáutico, nº 272, pág. 26; Montella, Las Leges de la Aeronáutica, pág. 12).

     14. Dá-se partida com o enunciado do art. 1º relativo à compreensão do Direito Aeronáutico, explicitando-se, nos três parágrafos, respectivamente, a extensão e vigência dos Tratados e Convenções, do Código Brasileiro do Ar e das Lei Complementares.

     15. Manteve o Projeto, como Título I, a Introdução, em dois capítulos, o primeiro dedicado às Disposições Gerais, e o segundo às Disposições de Direito Internacional Privado, reunindo, entre estas, não só as que já se contém no atual Código, mas também as que, posteriormente, foram propostas pelo Prof. Haroldo Valadão, Ministro Luiz Gallotti e Desembargador Oscar Tenório, no Projeto de Aplicações das Normas Jurídicas e que dizem respeito à atividade aeronáutica, recebendo, todavia, nova redação para torna-las mais simples e atualizadas.

     16. Sobre a estrutura do Projeto, convém assinalar que, após a Introdução, com as Disposições Gerais e as Disposições de Direito Internacional Privado, é a matéria aeronáutica dividida em Títulos e Seções, ordenados sob o critério lógico-sistemático, a começar pelo espaço aéreo, que é básico e sem o qual sequer haveria aeronave ou aeronavegação e tudo o mais que a ela diga respeito.

     17. Ao se regular o uso do espaço aéreo brasileiro para fins aeronáuticos, não se pode deixar de iniciar o Título II, que lhe corresponde, com o enunciado do art. 11, de que o Brasil exerce completa e exclusiva soberania sobre ele, a fim de dissipar dúvida ou não alimentá-la, ao sabor variadas corrente doutrinárias.

     18. Demonstrou o Presidente e coordenador da Comissão de Revisão do Código Brasileiro do Ar, na justificação do Projeto, que no princípio do século, forte corrente manifestava-se favorável à completa liberdade do ar, vindo a prevalecer na reunião de 1906 do Instituto de Direito Internacional.

     19. Contundo, já em 1910, no Congresso Jurídico de Verrona, para a regulamentação da Navegação Aérea, vingou o sistema da soberania, embora com a tolerância da passagem inocente, e com a Convenção Internacional de Paris, de 13 de outubro de 1919, proclamou-se o princípio da soberania do espaço superior ao território de cada Estado, o que veio a ser confirmado pela Convenção de Chicago, de 7 de dezembro d e1944.

     20. Assim, ao se regular o uso, para fins aeronáuticos, do espaço aéreo brasileiro, impõe-se, como aconselhável, o enunciado do art. 11, cujo lugar adequado é, exatamente, o que tem no Projeto abrindo o Título II, em que se trata do uso desse espaço, do trânsito de aeronave através dele, do tráfego aéreo, que compreende o conjunto de todas as aeronaves em vôo, da entrada de aeronave nesse espaço e da saída do mesmo.

     21. Como corolário da soberania sobre o espaço aéreo, a navegação, o trânsito, o tráfego, a infra-estrutura aeronáutica, a aeronave, a tripulação e os serviços, direta ou indiretamente relacionados ao Vôo, submetem-se às normas, orientação, coordenação, controle e fiscalização da autoridade aeronáutica, sem prejuízo das atribuições específicas e peculiares de outros Ministérios.

     22. O disposto no art. 13 do Projeto já vinha sendo, há muito reclamado, sendo de observar que, somente nos últimos dois anos, alguns casos de repercussão pública, provocaram inúmeras discussões por falta de norma precisa no direito positivo nacional.

     23. Nos arts. 14 a 24, cuida o Projeto do Tráfego Aéreo e da entrada e saída de aeronave do espaço aéreo brasileiro, conjugando a suas regras com as das Convenções Internacionais pertinentes e com os princípios e recomendações delas emanados.

     24. Verificando-se que a navegação aérea no espaço aéreo, de que se cuidou no Título II, começa e termina em terra e, ademais precisa de estruturas terrestres, sem as quais não ocorre aeronavegação segura e ordenada, segue-se o Título III com o trato da infra-estrutura aeronáutica em geral.

     25. Sob essa denominação, engloba o Projeto todos os órgãos ou elementos situados na superfície, necessários ou úteis à segurança, regularidade ou eficiência da navegação aérea ou dos serviços a ela relacionados.

     26. É claro que essas estruturas terrestres podem inserir-se em diversos sistemas ou subsistemas, mas todas elas estão vinculadas à finalidade de apoio á navegação aérea, ao vôo de aeronave no espaço aéreo.

     27. O Projeto no Título III, regula, desse modo, os sistemas aeroportuário, de Proteção ao Vôo, de Segurança do Vôo, de Registro Aeronáutico Brasileiro, de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos, de Facilitação, Segurança e Coordenação do Transporte Aéreo, de formação e adestramento de pessoal destinado à navegação aérea e à infra-estrutura aeronáutica, de indústria aeronáutica, de serviços auxiliares e de coordenação de infra-estrutura aeronáutica.

     28. Procurando ser realista e tendo em vista a necessidade de instalar e operar aeroportos públicos, com a colaboração dos Estados, Municípios, entidades da administração indireta e particulares, adotou-se fórmula que, sem prejudicar a uniformidade de tratamento, advindo da autoridade aeronáutica federal, permita a participação de todos aqueles, inclusive com terrenos ou bem imóveis, que ficam vinculados ao fim aeroportuário, sem a perda da propriedade.

     29. Relativamente ao registro da aeronave, o Projeto, partindo das necessidades que correm na realidade, procurou sistematizar, discriminado, com clareza as suas distintas funções e efeitos, que passa, a ser: a) atributivas de nacionalidade, matrícula e aeronavegabilidade de aeronave; b) atributiva de propriedade somente no caso de transferência por ato entre vivos; c) de mera publicidade nos demais casos.

     30. No Título IV, dedicado ás aeronaves, cuida-se do conceito e classificação no capítulo I; da matrícula nacionalidade e aeronavegabilidade no Capítulo II; da propriedade e da exploração da aeronave no Capítulo III; dos contratos sobre aeronave no Capítulo IV; da hipoteca e alienação fiduciária no Capítulo V; do seqüestro, penhora e apreensão da aeronave no Capítulo VI.

     31. O Título V trata do pessoal, vinculado á atividade aérea, em três capítulos relativos à composição das tripulações, às licenças e certificados, e ao comandante da aeronave.

     32. No Título VI cuida-se das atividades aéreas em geral, tanto privadas quanto públicas. Constituem serviços aéreos privados os que, sem remuneração, são operados pelo proprietário ou seus dependentes, com propósitos particulares. Os serviços aéreos públicos abrangem os serviços de transporte público de passageiro, carga ou mala postal, regular ou não regular, doméstico ou internacional, que são todos regulados nos diversos capítulos do Título VI.

     33. O Título VII cogita do contrato de transporte aéreo de passageiro, bagagem e carga.

     34. Com o Título VIII focaliza-se a responsabilidade Civil, sob o aspecto de responsabilidade contratual, relativa a dano a passageiro, bagagem ou carga, a responsabilidade por danos em serviços aéreos gratuitos, a responsabilidade para com terceiros na superfície, a responsabilidade por abalroamento, a responsabilidade do construtor aeronáutico e das entidade de infra-estrutura aeronáutica, e a responsabilidade civil no transporte aéreo internacional.

     35. O Título IX trata das infrações e providências administrativas, em cinco capítulos destinados aos órgãos administrativos competentes, às providências administrativas, às infrações, à detenção, interdição e apreensão de aeronave, e a custódia ou guarda de aeronave.

     36. O Título X tem por objeto os prazos extintivos, regulando a prescrição das ações, resultantes do Código.

     37. Com esse Projeto, procurou o Ministério da Aeronáutica atualizar e compatibilizar a sua lei básica sobre aeronáutica civil, tendo sempre em vista:

     (A) as Convenções internacionais, sendo de se salientar que somente após a edição do código atual, já foram ratificados pelo Brasil, pelo menos, três Convenções, seis Protocolos de emenda à Convenção Internacional de Aviação Civil (Convenção de Chicago), quatro Protocolos adicionais à Convenção sobre regras do Transporte Aéreo (Convenção de Varsóvia) um Protocolo modificativo da Convenção de Roma;

     (B) as recomendações de Conferências internacionais, de que o Brasil participou, e das Conferências ou Simpósios nacionais e inter-americanos sobre os mais variados aspectos da aviação civil e o transporte aéreo;

     (C) as enormes transformações referentes à aeronave ou ao seu uso, aos equipamentos de proteção ao vôo e de infra-estrutura aeronáutica, especialmente de aeroportos;

     (D) a prolífica legislação e regulamentação nacional;

     (E) às necessidades do mundo aeronáutico, que não só se dilatou, mas se tornou mais complexo e carente de normas mais consentâneas com a realidade;

     (F) a pujante e criteriosa doutrina dos juristas que, como os integrantes da Comissão que designei, colaboraram para o aperfeiçoamento da lei básica de aviação civil.

     38. Trata-se de obra ciclópica que levou em conta as sugestões e adminículos de todos os órgãos de Administração Aeronáutica direta e indireta, entidades e pessoas ligadas à aviação civil e comercial, estudiosos e interessados na matéria, e tendo por base sólida e profunda objetividade científica, compatibilizou a nossa legislação básica de aeronáutica civil às prementes necessidades do mundo aeronáutico, em dinâmica expansão.

     39. Em relação ao Código vigente, apresenta-se o projeto melhor estruturado, não só em seu conjunto, como em cada um dos seus títulos, regulando matérias que, por sua natureza, nele devem ser tratados organicamente.

     40. Nessas condições, tenho a honra de submeter à apreciação de Vossa Excelência o incluso projeto de lei que, se aprovado, ensejará a assinatura da anexa mensagem ao Congresso Nacional.

     Aproveito o ensejo para renovar a Vossa Excelência os protestos do meu mais profundo respeito. - Délio Jardim de Mattos, - Ministro da Aeronáutica.