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Texto Base da Consultoria Legislativa

DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: FATOR PREVIDENCIÁRIO

CONSULTORA: Renata Baars Milward
DATA: 7 de junho de 2010

1. HISTÓRICO DO FATOR PREVIDENCIÁRIO
A Proposta de Emenda à Constituição nº 33, de 1995, de autoria do Poder Executivo, que alterava o sistema de previdência social, estabelecia, em sua versão original, como requisito para ter direito à aposentadoria por tempo de contribuição, além do período mínimo de contribuição de 30 anos, se mulher, e 35 anos, se homem, a idade mínima de 55 anos para a mulher e 60 anos de idade para o homem.

No entanto, ao apreciar a referida Proposta de Emenda à Constituição, que foi transformada na Emenda Constitucional nº 20, de 1998, o Congresso Nacional decidiu pela supressão dos limites de idade que haviam sido propostos pelo Poder Executivo para fins da concessão da aposentadoria por tempo de contribuição no Regime Geral de Previdência Social – RGPS, tendo sido mantidos apenas para o regime de previdência dos servidores públicos.

Considerando, no entanto, a necessidade de se introduzir critérios que garantam o equilíbrio financeiro e atuarial no sistema de previdência, preceituado na nova redação do art. 201 da Constituição Federal, atribuída pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998, foi instituído o fator previdenciário, por meio da Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999.

O equilíbrio financeiro expressa-se no equilíbrio entre a arrecadação das contribuições previdenciárias e o gasto total com benefícios. O conceito de equilíbrio atuarial, por sua vez, leva em consideração as probabilidades de incidência dos eventos cobertos pela Previdência Social, ao longo do tempo, por meio de variáveis estatísticas, tais como a expectativa de sobrevida dos segurados, em cotejo com o fluxo de contribuições vertidas para o sistema.

O fator previdenciário, calculado com base no tempo de contribuição, idade e expectativa de sobrevida do segurado, e, ainda, a alíquota máxima da Previdência Social de 31% (resultante da soma da contribuição máxima do empregado, de 11%, e da contribuição do empregador, de 20%), foi inserido no ordenamento jurídico com o intuito de buscar cumprir com o princípio constitucional do equilíbrio atuarial, ou seja, ajustar o montante de contribuição do segurado ao tempo de permanência esperado de seu benefício.

Esse fator é aplicado sobre a média dos oitenta por cento maiores salários de contribuição do segurado para cálculo da renda mensal das aposentadorias por tempo de contribuição e por idade, sendo obrigatória a aplicação no caso da aposentadoria por tempo de contribuição e opcional para a aposentadoria por idade, ou seja, apenas na hipótese de fator superior a 1, que implica aumento no valor do benefício.


2. ARGUMENTOS CONTRÁRIOS AO FATOR PREVIDENCIÁRIO
O fator previdenciário, introduzido como mecanismo para ajuste das contas da Previdência Social, sofreu diversas críticas da sociedade. Primeiramente, porque a redução no valor do benefício é muito expressiva em determinadas situações, especialmente para as mulheres. Em segundo lugar, porque o fator muda a cada ano, dificultando que o segurado possa programar sua aposentadoria. Terceiro, porque incide como redutor apenas de pequena parcela dos aposentados, que são aqueles que se aposentam por tempo de contribuição e, dessa forma, muitos alegam que o ônus de promover o equilíbrio estaria sendo suportado por poucos de forma muito intensa.

De fato, tomando por base a idade média de aposentadoria de 54 anos para os homens e de 51 anos para as mulheres observada em 2008, percebe-se que a redução provocada pelo fator previdenciário na aposentadoria por tempo de contribuição é considerável, cerca de 30% para os homens e de 37% para as mulheres, de acordo com a tabela do fator previdenciário de 2010, calculada pela expectativa de sobrevida de 2008 divulgada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

A redução média do fator para as mulheres é mais expressiva, pois essas podem se aposentar mais jovens, já que o tempo de contribuição mínimo que lhes é exigido é de 30 anos, contra 35 anos dos homens. Embora a legislação determine que o fator para as mulheres seja calculado considerando sempre 5 anos a mais de contribuição, esse mecanismo não anula o efeito que a idade inferior de aposentadoria exerce no cálculo do fator.

Quanto à alegada mudança no valor do fator ao longo dos anos, observa-se que, em 1999, quando foi aprovado, o fator era neutro para uma aposentadoria aos 35 anos de contribuição e 59 anos de idade. Já em 2010, o segurado deve aguardar até os 64 anos para não sofrer redução no valor da sua aposentadoria por tempo de contribuição. Registre-se, no entanto, que essa diferença de 5 anos deve-se principalmente à variação brusca do fator aplicado às aposentadorias concedidas no ano de 2004 (calculado com base na tábua de mortalidade de 2002), quando o IBGE divulgou a primeira tábua com base no Censo Demográfico de 2000. De 2004 a 2010, por exemplo, a variação foi pequena, uma vez que a idade do fator neutro aos 35 anos de contribuição subiu de 63 para 64 anos. Se mantido o fator, há preocupações em relação aos resultados decorrentes do próximo censo, a ser realizado entre 2010 e 2011.

O fator previdenciário incide sobre 26% do total de aposentadorias concedidas, segundo dados de 2008. Em relação ao valor, no entanto, a aposentadoria por tempo de contribuição tem importância significativa na despesa com benefícios do RGPS, tendo atingido o correspondente a 40% dos gastos com concessões de aposentadorias em 2008, já que seu valor médio é bem superior ao observado para as demais aposentadorias.


3. ARGUMENTOS FAVORÁVEIS AO FATOR PREVIDENCIÁRIO
O fator previdenciário foi instituído com o objetivo de estimular os segurados a se aposentarem com idade mais avançada e, como consequência, reduzir o ritmo do crescimento das despesas previdenciárias.

Verificou-se que, de 1999 a 2008, houve aumento da idade média das aposentadorias de 52,41 anos para 54,12, no caso dos homens, e de 50,16 para 51,38, para as mulheres. No entanto, o efeito na postergação da aposentadoria foi menor do que o esperado. Alguns estudiosos apontam que a possibilidade do trabalhador aposentar-se e manter o mesmo contrato de trabalho com a empresa e, ainda, efetuar o saque dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS em decorrência da aposentadoria, ainda que não tenha ocorrido o encerramento do contrato de trabalho, são fatores que estimulam a aposentadoria precoce, mesmo com a redução provocada pelo fator. Afinal, o trabalhador nesse caso poderá acumular a renda da aposentadoria com a do trabalho e, ainda, levantar os recursos acumulados no FGTS.

Quanto à economia propiciada pelo fator, o Ministério da Previdência Social – MPS apresentou dados, apurados com base nos casos concretos de concessões de aposentadorias por tempo de contribuição, que apontam para uma economia total de R$ 9,13 bilhões desde a implantação do fator até novembro de 2008. A extinção do fator previdenciário, de acordo com do MPS, implicará em gastos adicionais, no ano de 2050, de R$ 105,6 bilhões, ou seja, 8,45% do total dos gastos previdenciários daquele ano estimado em R$ 1,25 trilhões, a preços de 2008.

O sistema previdenciário brasileiro é um dos poucos no mundo que assegura o direito à aposentadoria sem limite de idade. Essa garantia provoca desequilíbrios nas contas da Previdência Social já que os segurados se aposentam em idade precoce e a expectativa de sobrevida é crescente. O fator previdenciário foi adotado como alternativa à instituição da idade mínima e é uma fórmula construída em bases atuariais, já que pretende promover o ajuste entre o tempo de contribuição do segurado e o tempo esperado de recebimento do benefício. Alega-se, ainda, que é uma fórmula que promove justiça entre os segurados, pois não é justo que os que se aposentem mais tarde financiem aqueles que obtém aposentadoria precoce.


4. PROPOSIÇÕES SOBRE EXTINÇÃO DO FATOR PREVIDENCIÁRIO
Foi aprovada, no último dia 4 de maio, a extinção do fator previdenciário na Câmara dos Deputados, mediante inserção da Emenda nº 26 ao Projeto de Lei de Conversão da Medida Provisória nº 475, de 2009, que trata do reajuste anual dos aposentados e pensionistas que recebem acima de um salário mínimo. O Senado Federal manteve a extinção do fator previdenciário, no entanto, com considerações do relator da proposição, que discursou em plenário acerca da importância de se adotar uma alternativa à extinção do fator, o que não era possível na ocasião, sob pena de a Medida Provisória perder a eficácia por decurso de prazo.

A proposição estabelece a extinção do fator previdenciário apenas para os benefícios que serão concedidos a partir de 1º de janeiro de 2011. Aqueles que já se aposentaram não terão seus benefícios recalculados, pois adota-se na Previdência Social a tese de que a concessão do benefício é um ato jurídico perfeito e de que a lei não retroage. De outro lado, juristas argumentam que a mudança brusca de regra em favor apenas dos atuais segurados fere o princípio constitucional da igualdade e que o ato do pagamento da aposentadoria renova-se a cada mês. Portanto, a revisão do valor do benefício com base em nova regra mais benéfica, desde que somente para os próximos pagamentos, não fere o princípio da irretroatividade da lei.


Por fim, registramos que já houve tentativas anteriores no Congresso Nacional de promover a extinção do fator previdenciário. Aquela que mais avançou foi o Projeto de Lei do Senado Federal nº 296, de 2003, de autoria do Senador Paulo Paim, aprovado em 9 de abril de 2008 naquela Casa. Na Câmara dos Deputados, o referido Projeto de Lei foi renumerado e tramita sob o nº 3.299, de 2008, tendo sido aprovado sem alterações pela Comissão de Seguridade Social e Família e, atualmente, aguarda apreciação pelo Plenário.

 

RENATA BAARS MILWARD

Consultora Legislativa

 

Material atualizado até a data da publicação (07/06/2010).

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